1. 請教各位，海洋國土對中國經濟發展的重大作用有哪些
HENHAO
2. 中共河南省國土資源廳黨組關於加快轉變資源利用方式服務和促進科學發展的意見
(豫國土資黨文〔2010〕41號)
近年來,全省國土資源系統在各級黨委、政府的領導下,嚴格保護資源,努力保障科學發展,積極推進資源高效利用,為經濟社會平穩較快發展提供了有力支撐。但總體來看,國土資源工作所面臨的形勢仍十分嚴峻,資源利用的結構與布局還不盡合理,資源開發利用的方式還比較粗放,破壞浪費資源的現象還較為普遍,資源領域中的一些深層次矛盾和問題還未得到有效解決,資源供應還隱含著一定程度的風險和不可持續性。為深入貫徹落實中央關於加快經濟發展方式轉變的重大決策部署,進一步加快轉變資源利用方式,服務和促進全省經濟社會科學發展,現提出如下意見:
一、統一思想認識,加快推進資源利用方式轉變
(一)認真學習領會中央、省委和國土資源部精神
黨的十七大提出了加快轉變經濟發展方式的戰略任務,強調要促進經濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變,由主要依靠第二產業帶動向依靠第一、第二、第三產業協同帶動轉變,由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。胡錦濤總書記在中央專題研討班上提出,要加快推進經濟結構調整,加快推進產業結構調整,加快推進自主創新,加快推進農業發展方式轉變,加快推進生態文明建設,加快推進經濟社會協調發展,加快發展文化產業,加快推進對外經濟發展方式轉變。省委書記盧展工在省委專題研討班上強調,要提升認識求加快轉變、堅持發展求加快轉變、重在持續求加快轉變、突出創新求加快轉變、統籌協調求加快轉變、有效運作求加快轉變。國土資源部徐紹史部長在全國國土資源工作會議上要求,要以構建保障和促進科學發展新機制為主線,把穩增長與調結構、保障發展與保護資源、積極主動服務與嚴格規范管理有機結合起來,更加主動地參與宏觀調控,促進經濟結構調整和發展方式轉變。全系統各單位、各部門要認真學習領會,切實把思想和行動統一到中央、省委和國土資源部的決策與部署上來。
(二)深刻理解轉變資源利用方式的必要性和緊迫性
國土資源是經濟社會發展的物質基礎和重要支撐,節約集約利用資源既是轉變經濟發展方式的必然要求和重要著力點,又是拉動經濟增長的重要途徑。在今後相當長的時期內,我省人均耕地少、後備耕地資源少、礦產資源人均保有量少和稟賦不夠好的基本省情不會改變,人口增長和經濟發展對資源的需求持續上升,資源供需矛盾越來越突出。全系統應當深刻認識到,當前土地和礦產資源保障的壓力越來越大,表面上是資源供應總量不足的壓力,實質上是對現有的資源利用結構和利用方式的沖擊,是對傳統的產業結構和經濟發展方式的沖擊,是國土資源開發利用領域長期以來積累矛盾的集中體現和激化。因此,緩解壓力、破解難題的根本出路在於深入貫徹落實科學發展觀,推進改革創新,以資源利用方式的轉變促進經濟發展方式的轉變。
(三)研究落實促進資源利用方式轉變的政策措施
全系統各單位、各部門要把加快轉變資源利用方式作為當前國土資源管理工作的重要抓手和著力點,認真研究政策措施並抓好落實。要結合「保發展、保紅線」工程2010年行動,以推動經濟發展方式轉變為主線,突出「穩增長、調結構、促轉變、保紅線」主題,積極主動服務,嚴格規范管理,努力在深化土地調控政策、完善節約集約用地機制、堅守耕地保護「紅線」等方面下功夫,以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變。要結合鞏固擴大地質找礦改革發展大討論成果,以提高礦產資源保障水平為目標,進一步探索構建符合科學發展要求的礦產資源勘查開發新機制,努力在實施深部找礦和整裝勘查、深化礦產資源整合、加強礦產綜合開發利用、完善礦業循環經濟體系、保護地質環境等方面下功夫,推進業務管理創新和工作模式創新,不斷提升礦產資源保護與開發利用的水平。
二、加強規劃引導,優化資源配置和生產力空間布局
(四)優化土地利用結構與布局
全面實施新一輪土地利用總體規劃,優先保障國家糧食核心區建設、中原城市群等重點區域建設和產業集聚區發展,促進全省產業升級和經濟結構調整。按照土地規劃、城市規劃和產業集聚區規劃「三規合一」的要求,進一步發揮土地利用總體規劃的引導和調控作用,合理引導生產力空間布局,引導區域經濟和工業化、城鎮化發展的方向,引導、調控和保障各類項目建設,優化不同區域的用地布局,推進生產要素向重點地區、重點產業帶、產業集聚區和中心城鎮集中。城市、村鎮、交通、水利、能源、旅遊、生態建設等有關規劃,必須符合土地利用總體規劃確定的用地規模和空間布局。
(五)統籌礦產資源勘查開發利用
積極爭取國家早日審批並實施《河南省礦產資源總體規劃(2008一2015年)》,加快推進省轄市、縣級礦產資源規劃編制工作。堅持開源與節流並舉、開發與保護並重,進一步加強基礎性、公益性地質工作,超前部署重要礦產資源勘查;積極推進省部合作,加快實施《河南省地質找礦總體部署方案》,落實「6139」地質找礦計劃;堅持礦產資源勘查開發與經濟社會發展布局相結合,立足省情推動礦業經濟健康發展;統籌「兩種資源、兩個市場」,立足省內並廣泛開展對外合作進行礦產勘查開發;堅持礦產開發與環境保護相統一,正確處理礦產開發與其他自然資源、生態環境以及相關產業的關系;堅持宏觀調控與市場配置資源相結合,使礦產勘查開發有序進行。
(六)科學規劃國土空間開發利用格局
充分利用省部合作平台,加快中原城市群國土規劃編制進度,統籌協調全省土地利用、城鄉建設、能源、交通、水利等空間類規劃,協調城鄉區域發展,調整和優化產業布局,調控資源供應總量和結構。爭取到2020年,使規劃區內的國土資源和國土空間得到合理配置,形成國土開發利用功能定位清晰,國土空間結構趨於合理,城市群內核心層、緊密層和輻射層實現良性互動,城市群的要素集聚、輻射帶動、自主創新、整體競爭等能力顯著增強,區域生態環境和城鄉人居環境顯著改善的國土格局。
三、深化資源調控,促進經濟結構調整和產業轉型升級
(七)實行差別化的土地供應政策
按照轉變經濟發展方式和產業轉型升級的要求,結合各地實際,合理調控各具體項目土地供應的總量、布局、結構和時序。嚴格落實國家產業政策和供地政策,堅持分類指導、有保有壓,優先保障省政府確定的重大產業升級項目和低碳經濟產業用地,積極保障重點城市新區、產業集聚區、保障性住房、社會事業等重點項目和民生工程用地需求。嚴把項目用地預審和審批關口,堅決抑制「兩高一資」、產能過剩和低水平重復建設項目搭車用地,加大淘汰落後產能的力度,限制高耗能、高排放行業過快增長,推動經濟結構優化升級和節能減排。探索將工業用地價格、出讓年期與竣工投產後產出效益有機結合的方法,對符合產業結構調整優化方向的用地,在價格、租金和供應時序上實行與一般性項目用地有差別的供應政策,進一步增強土地調控的靈活性和針對性。
(八)規范房地產用地供應和監管
科學編制並嚴格落實住房特別是保障性住房用地年度供應計劃,合理確定住房用地供應總量和結構,確保保障性住房、棚戶區改造和自住性中小套型商品房建房用地不低於住房建設用地供應總量的70%,嚴格限制低密度、大套型住房建設用地供應,嚴禁向別墅類項目供地。規范商品房用地出讓行為,按照公開、公平、公正的原則和統一、規范的市場建設要求,堅持和完善招標拍賣掛牌出讓制度。加強房地產用地監管,實施住房用地竣工驗收申報制度,加強對住宅用地開發利用情況的動態監測,強化房地產用地特別是保障性住房用地供後監管,嚴肅查處違法違規行為。
(九)加強土地收購儲備和市場調節
在堅持政府主導、集中統一的前提下,將城市存量建設用地和其他依法列入收購儲備的用地納入土地收購儲備范圍,增強市、縣政府土地調控能力。各地要根據經濟和產業發展需求,按照國土資源部、財政部、中國人民銀行《土地儲備管理辦法》的規定,科學制訂土地收購儲備和供應計劃,適時適量調節土地供需總量,調整土地利用結構,調控土地供應價格,引導投資和建設。探索產業集聚區工業用地儲備制度,對產業集聚區新增用地通過各級土地儲備機構進行適度的基礎設施開發整理,盡快形成工業用地條件,優先保障高新技術工業項目或符合產業導向的招商引資項目,努力緩解部分工業項目用地急與征地時間長的矛盾,逐步改變「土地跟著項目走」的被動狀況,形成「用地引導項目」的良性循環。
(十)深化重要礦產資源開發整合
認真貫徹落實《河南省人民政府辦公廳關於進一步推進礦產資源開發整合工作的意見》(豫政辦〔2010〕25號),以煤、鋁、鐵、金、鉬、鎢、銅、鉛、鋅、銻等礦種為重點,深化資源整合,進一步提高礦產勘查開發規模化、集約化程度,加快礦產資源向優勢企業集聚,推動產業結構調整和升級。在保護礦業權人合法權益的前提下,綜合運用經濟、法律、技術和必要的行政手段,採取兼並、收購、重組等多種方式,對已設礦業權進行深度整合,使礦業權的設置能夠適應整裝勘查和大規模開發的需要。合理設置礦產資源勘查開發准入條件,適當提高企業注冊資金、生產能力和技術經濟指標等方面的准入「門檻」,探索建立淘汰和退出機制,努力提高礦產開發的規模效益。
(十一)建立重要礦產資源儲備制度
按照摸清家底、適度超前的原則,對鉬礦、鋁土礦、煤炭、天然鹼及深覆蓋和低品位鐵礦等重要礦產以及稀土、鈾等稀缺礦產,由政府出資進行地質勘查,形成一批重要礦產地並納入儲備。對國家出資形成的重要礦產地、處於禁止勘查與禁止開采區內的礦產地、技術條件不成熟以及開發利用不經濟的礦產地和需要進行總量調控的礦種涉及的礦產地等,有序進行儲備。根據我省經濟社會發展需要和市場供需形勢,有計劃地有償出讓儲備礦產地,有效調控市場,保障資源供應安全性和可持續性。
四、創新利用方式,積極構建資源節約集約利用體系
(十二)加強對土地節約集約利用的引導
按照節約土地、集約發展、合理布局的原則,從嚴控制城市用地規模,積極採取措施,鼓勵和引導建設緊湊型城市。按照價格反映稀缺的原則,努力將土地利益調整機制具體化,一方面加大新增建設用地的取得、使用和保有成本,另一方面積極拓展存量建設用地盤活利用的渠道,加快形成以對內挖潛為主要特徵的節約集約用地「倒逼」機制。對批而未征的土地,依法依規調整建設用地區位,予以充分利用;對征而未供、供而未用的土地,加大清理處置力度,重新安排使用。研究建立土地利用狀況、用地效益和土地管理績效等評價指標體系,制定單位生產總值和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗考核辦法。著重加強對產業集聚區節約集約用地情況的考核與評價,並將結果作為產業集聚區用地指標配備、擴區和升級的依據,把產業集聚區建成依法依規、節約集約用地的示範區。
(十三)大力推廣應用先進節地技術
嚴格執行土地使用條件及標准,堅決制止城市建設「攤大餅」式的無序擴張,嚴禁建設脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶,限制低層建築,合理提高城市建築容積率。積極研究政策,鼓勵開發利用地上地下空間,加大建設和使用多層標准廠房的力度。對用於建設多層標准廠房的項目用地,優先解決用地指標;對規定應當使用標准廠房的建設項目必須進入標准廠房。
(十四)提高礦產資源開發利用水平
完善采礦回採率、選礦回收率、綜合利用率等技術經濟指標體系,推廣應用礦產綜合開采利用技術,鼓勵貧富兼采、綜合回收。圍繞產業結構調整,把拉長產業鏈條、發展高附加值後續產業作為後備資源配置的重要條件,支持省骨幹煤炭企業、重點氧化鋁企業、鉬礦優勢企業等發展或聯合發展精深加工業,鼓勵發展礦業循環經濟。積極推廣節能減排先進適用技術,提高資源能源利用效率,促進資源利用方式由粗放型向集約型轉變。
五、搞好統籌協調,促進城鄉全面協調可持續發展
(十五)嚴格保護耕地特別是基本農田
堅持最嚴格的耕地保護制度,認真落實政府負總責、相關部門各司其職、全社會廣泛參與的耕地保護共同責任,加強考核、監督與獎懲。嚴格耕地佔補平衡管理,努力增加有效耕地面積,提高耕地質量。加強基本農田保護基礎建設,對基本農田保護圖實行省、市、縣、鄉四級入庫備案管理,將基本農田保護指標逐級進行分解,落實到圖上、地塊、村組和農戶,保證全省基本農田維持在1.017億畝以上。
(十六)推進農村土地綜合整治
依據土地利用總體規劃和城鄉建設規劃,整合使用各類土地專項資金,努力聚合其他涉農資金,統籌協調農用地整理、農村建設用地整理、廢棄地復墾以及未利用地開發等各類活動,積極推進「千村整治」試點工程,探索實踐新形勢下保護耕地和促進城鄉統籌發展的新途徑。加快實施土地開發整理提速工程,改善農業生產條件,建設高標准基本農田。加快推進南水北調渠首及沿線土地整理重大項目工程建設,提高糧食綜合生產能力。探索創新土地開發整理項目管理機制,鼓勵有實力的國有地勘單位參與土地開發整理工作。
進一步提高項目質量。加大農村閑置地、荒坡地、廢棄地以及低效利用土地的清理盤活力度,充分利用城鄉建設用地增減掛鉤政策平台,為產業集聚區建設和縣域經濟發展提供用地空間。
(十七)加大地質環境保護力度
全面落實礦山地質環境治理恢復保證金制度,明確礦山企業的治理恢復責任和義務,監督檢查礦山企業開展工程治理。對歷史遺留的礦山地質環境問題,爭取進一步加大財政資金投入,用於歷史遺留的、無責任主體的廢棄礦山地質環境治理恢復。重點開展城鄉居民區周邊、交通干線沿途可視范圍內的山體破損、地面塌陷等環境影響大、社會各界關注程度高、治理後社會效益和生態效益突出的成區連片示範區治理,爭取經過5至10年的時間,使全省礦山地質環境狀況有比較明顯的改善。
六、推進改革創新,努力提升保障科學發展的能力
(十八)進一步完善土地預算制度
依據國家宏觀調控政策、產業政策、供地政策和我省經濟社會發展實際,積極配合發展改革等部門做好重點項目遴選工作,科學編制土地預算,努力使重點項目用地總規模與國家下達我省的年度用地計劃指標相適應。按照「有限指標保重點」的原則,對納入重點項目范圍的建設項目預留用地計劃指標,待用地審批時統一配置。對符合進入開發區、產業集聚區條件的項目,原則上不單獨選址供地。按照「一般項目靠挖潛」的原則,鼓勵和引導市、縣依靠集約挖潛解決縣域經濟發展和其他建設項目用地需求。加強對用地計劃指標執行情況的跟蹤管理和檢查,將未及時使用的調劑給其他急需用地的建設項目使用。
(十九)有序推進農村土地管理制度改革
深化農村土地產權制度改革與建設研究,完善土地確權登記制度,進一步做好集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權確權登記頒證工作。探索改革征地制度,依法徵收農村集體土地,全面實施征地區片綜合地價,按照同地同價原則及時足額支付征地補償費用,妥善安置被征地農民。抓好試點,總結經驗,進一步規范農村集體建設用地使用權有償流轉,加快建立城鄉統一的建設用地市場。圍繞城鎮化發展新、農村建設和城鄉一體化進程,研究農民進城後集體土地再利用問題,積極探索農民宅基地換城鎮住房等新途徑,促進土地資源合理利用。
(二十)探索構建礦產資源勘查開發新機制
按照社會主義市場經濟規律和地質工作規律的要求,探索構建各級政府及企業相互聯動,公益性地質工作、地質勘查基金與商業性礦產勘查有機銜接,地質找礦與礦產開發緊密結合,地質找礦與礦業權管理及地勘單位改革發展協調配合的地質找礦新機制。緊密結合我省資源省情和經濟社會發展實際,積極構建以規劃為龍頭,以礦業權管理為核心,以礦業權准入制度為引導,以礦業權計劃投放為調節手段的礦業權管理制度體系,形成部門協作、上下聯動、共同推進礦產資源合理開發利用的長效機制。按照建立完善的社會主義市場經濟體制和國家、省事業單位改革的總體要求,因地制宜、分類指導、積極穩妥地推進國有地勘單位改革發展,盡快出台改善地質勘查工作外部環境、礦業權優先配置、成果收益分配、找礦成果獎勵等政策,支持和鼓勵地勘單位探索內部經營管理體制改革與機制創新。
(二十一)研究落實「兩保一高」激勵約束機制
深入貫徹《河南省人民政府關於嚴格保護耕地保障科學發展實現土地高效利用的若干意見》(豫政〔2008〕44號)精神,積極會同有關部門,運用政策、資金、項目、指標等手段,建立完善「兩保一高」激勵約束機制,研究出台「四個掛鉤」政策的具體措施,即:將新增建設用地土地有償使用費、省集中的土地使用權出讓收入的使用與各地「兩保一高」績效掛鉤,將建設用地計劃指標的分配與各地重點項目建設情況掛鉤,將建設用地計劃指標的分配與盤活挖潛存量建設用地情況掛鉤,將「兩保一高」工作績效與各市、縣(市、區)政府年度責任目標考核掛鉤。通過建立健全激勵約束機制,進一步促進國土資源的保護與高效利用。
(二十二)持續推進國土資源系統政風行風轉變
完善土地、礦產等許可、審批、審核事項的網上報送、內部會審等程序,嚴格落實申報資料補正一次性告知制度,優化審批程序,簡化報批材料,壓縮辦結時限,加強上下溝通和部門協調,強化行政過錯責任追究,做到依法、按時、高效。加強全系統幹部隊伍建設,持續推進「兩轉兩提」,突出職能轉變和作風轉變,進一步提高行政效能,努力在保護資源、保障發展、維護權益和服務社會等方面取得更大的成效。(此件發至各省轄市國土資源局,省煤田地質局、省測繪局,廳屬各單位,廳機關各處室)
2010年5月26日
3. 運用系統優化的方法說明國家應如何優化國土開發格局。
隨著中國人口總量持續增長、工業化和城鎮化加快發展、經濟規模迅速擴張，有限國土空間面臨承載規模更大、強度更高的經濟社會活動。根據國家人口和計劃生育委員會在《國家人口發展戰略研究報告》的預測，到2033年，中國人口總量將達到峰值15億人左右，按照70%的城鎮化率計算，到時城鎮人口將在10億人左右，比2010年6.7億的城鎮人口多3.3億人。國務院發展研究中心的預測表明，到2020年中國經濟總量將達到72.83萬億元，2030年達到133.69萬億元，分別是2010年的1.8倍和3.3倍。未來10-20年，在我國資源環境壓力已較大的背景下，如何在有限的國土空間合理布局，以承載人口增長、經濟擴張帶來的高強度的經濟活動，使我國生態脆弱和環境惡化的地區得到保護和改善，使大都市區、城市密集區、經濟帶等實現可持續發展，關繫到國家的長治久安。
我國正處於全面建設小康社會的關鍵時期，也是工業化、城鎮化加快發展的重要時期。優化國土空間布局，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，引導人口和經濟向適宜開發的區域集聚，保護農業和生態發展空間，促進人口、經濟與資源環境相協調，是一項關系全局和長遠發展的重要戰略任務。
「十二五」規劃綱要提出，要按照全國經濟合理布局的要求，規范開發秩序，控制開發強度，形成高效、協調、可持續的國土空間開發格局。這一戰略性部署，對於深入貫徹落實科學發展觀，推動區域協調發展，實現經濟社會又好又快發展，具有十分重要的意義。
對於優化國土空間開發格局的必要性和緊迫性，我們需要有足夠充分的認識。我國國土遼闊，但人多地少，耕地資源緊張，近三分之一的國土屬於難以開發利用、不適宜人類居住和生產的空間。同時，我國國土空間復雜多樣，地區差異較大。從資源分布看，經濟社會發展所需的水土資源、能源資源和其他礦產資源，在區域間的分布很不均衡；從經濟分布看，東部地區生產總值佔全國的60％，廣大中西部地區只佔40％；從人口分布看，東南部人口稠密，西北部人口稀疏。這是我國的基本國情，決定了我們必須倍加珍惜寶貴的國土空間。
我國正處於全面建設小康社會的關鍵時期，也是工業化、城鎮化加快發展的重要時期，每年有1000萬農村人口轉移到城市，對土地、能源資源的需求持續增加，生態和環境的壓力也將持續加大。因此，我們必須處理好十分有限的國土空間與日益擴大的發展需求之間的矛盾，使有限的國土空間發揮更大的承載能力。從這個意義上說，優化國土空間布局，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，引導人口和經濟向適宜開發的區域集聚，保護農業和生態發展空間，促進人口、經濟與資源環境相協調，是一項關系全局和長遠發展的重要戰略任務。
積極打造國家級重點經濟帶
首先，促進國家級重點經濟帶均衡發展。「兩橫三縱」經濟帶發展總體上不平衡，沿海、京哈京廣線、隴海蘭新線和沿長江通道四條經濟帶的經濟實力相對較強，包昆通道的經濟實力相對較弱。在經濟帶內部，發展不平衡的問題也比較突出，如沿長江通道經濟帶的經濟發展水平與流域關系是反梯度的，即長江下游經濟發展水平在經濟帶中最高，而長江上游經濟發展水平在經濟帶中最低。針對經濟發展不平衡的問題，要認真分析經濟帶發展的基礎條件，根據不同區段的具體情況，提出差異化的政策措施。
其次，加快多式通道聯動建設。除進一步發揮長江黃金水道的航運作用外，研究論證沿江高速公路、沿江鐵路的建設，以多式通道的聯動為突破口，促進沿江經濟帶的發展。要在合理規劃布局沿海港口的基礎上，加快沿海通道建設，不斷改善沿海地區生態環境，提升沿海地區集聚人口和經濟要素的能力。依託連雲港成為國家級東中西協調發展示範區的優勢，以鐵路、公路等重大基礎設施的聯通、聯動為切入點，強化隴海蘭新線各城市的合作，加快發展隴海蘭新經濟帶。把京哈線、京廣線、京九線、哈大線、京珠高速作為一個整體，共同打造地域開發網路系統，增強京哈京廣經濟帶的發展活力。加快建設包頭至昆明的鐵路和公路，以交通條件的改善為著力點，帶動包昆經濟帶的發展。
第三，積極培育經濟帶上新的增長點。要在進一步做強經濟帶上特大城市的基礎上，選擇水土組合條件好、交通便利、發展潛力較大的地區積極培育，形成新的增長點。
第四，強化國家級經濟帶與區域性經濟帶的協調發展。鼓勵和支持地方依託國家級經濟帶的建設發展區域性經濟帶，拓展國家級經濟帶的輻射帶動網路，促進區域經濟協調發展。同時，在條件成熟時，將具有全局或重大影響的區域性經濟帶上升為國家級經濟帶，統籌規劃。
創造條件加快發展城市群
首先，積極開展城市群發展規劃試點。在條件具備時，選擇發展基礎較好的城市群開展規劃試點工作。規劃要突出產業發展與一體化布局、基礎設施建設一體化、城鎮體系建設一體化、生態環境建設一體化、區域市場體系建設一體化等內容。
其次，加快基礎設施建設。加快構建城市群內交通網路體系，建設區域內城際鐵路和高速公路網路。建立城市之間的便捷通道，加快公路、鐵路的改造，提高陸路運輸能力。加強各種交通設施建設的緊密銜接配合，建立海陸空多式聯運的立體網路體系，提高運輸速度和效率。強化城市群內水資源的保護與水環境的治理工作，培植城市群合作基礎，打破地方經濟的狹隘觀念。
第三，努力推進城市群市場一體化建設。建立統一的商品市場准入條件、統一的市場運行規則和統一的市場調控和監管，加大對城市群內商品市場違規行為的懲處力度，維護城市群內的食品安全。推動城市群內任職資格互認和高層次人才智力互享，促進人才開發一體化。打破行政界限的阻隔，以建立城市群內統一的產權交易市場和通訊市場為突破口，逐步完善產權市場和信息市場一體化建設。推進城市群內市場准入門檻、企業登記注冊條件和登記注冊程序的統一和規范，共同探索推行債權出資登記規范，共同研究建立知名商號跨區域、跨行業保護機制。積極推動城市群內建立健全執法聯動機制、反壟斷執法協作機制和打擊傳銷工作協作機制。加強重大維權活動和查處侵權案件的區域聯動與合作，進一步完善消費者投訴的異地受理制度，建立跨區域消費糾紛聯合解決機制。
第四，支持和鼓勵城市群內部建立利益協調機制。鼓勵成立相關行業和地區仲裁委員會，裁決城市群內有爭議的問題，強化城市群內政策的協調性。破行政區域的限制，建立有利於城市群協調發展的利益分配機制，促進合作辦區、資源共享、共同發展。
著力構建有影響力的經濟區
首先，構建區域協調管理機構。國外跨區的管理機構大概有三種模式：一是在各區域政府之上設立統一的、跨區域的專職機構，取代互不隸屬的分頭管理機構，使區域政府的相關部門成為其分支組織；二是在中央政府層級設立負責區域管理的綜合性權威機構，負責制定區域規劃，組織跨區域重大基礎設施建設，處理區域間利益沖突；三是由中央政府職能部門牽頭，相關區域的地方政府、企業和中介組織共同參與的治理型組織模式。結合中國的實際情況，建議整合國家發改委地區司、西部司和東北司等司局的相關職能，成立促進區域協調發展管理委員會，負責協調經濟區內各行政單位的利益。
其次，加強經濟區發展規劃。根據經濟區的區位交通條件、自然條件等因素，因地制宜，科學規劃，合理布局，明確城鎮發展的定位和方向。以基礎設施對接為突破口，強化經濟發達地區和欠發達地區的聯系，促進經濟區在產業發展、基礎設施建設、生態環境保護等方面的合作。
第三，把經濟區作為區域政策的著力點。進一步細化四大板塊的政策，將經濟區作為區域政策的著力點，使區域政策更加符合各區域的實際、更具有可操作性。
第四，完善相關的政策法規體系。要加快政府相關立法計劃的實施，將經濟區發展的總體思路與原則、管理的體制和機制、規劃的制定與實施、特定區域的開發與保護等內容以法律的形式固定下來，逐步完善經濟區發展的法律體系。盡快研究出台促進經濟區合作發展的政策性文件，切實發揮中央政府推動經濟區合作的催化和引領作用。
國土開發應遵循的原則
一要充分發揮全國主體功能區規劃在國土空間開發方面的戰略性、基礎性和約束性作用。按照主體功能區的要求，我國實施分類管理的區域政策，對人口密集、開發強度偏高、資源環境負荷過重的部分城市化地區，要優化開發；對資源環境承載能力較強、集聚人口和經濟條件較好的城市化地區，要重點開發；對具備較好的農業生產條件、以提供農產品(5.64,0.13,2.36%)為主體功能的農產品主產區，要著力保障農產品供給安全；對影響全局生態安全的重點生態功能區，要限制大規模、高強度的工業化城鎮化開發；對依法設立的各級各類自然文化資源保護區和其他需要特殊保護的區域，要禁止開發。
優化國土空間開發格局，關鍵在於配套政策體系的支持。這一體系包括：實行以基本公共服務均等化為目標的財政政策；逐步實行按主體功能區與領域相結合的投資政策；在國家產業指導目錄調整的基礎上推行適應不同主體功能區的產業政策；依據土地利用總體規劃，實行差別化的土地利用政策；實行引導人口有序流動的人口管理政策；根據不同主體功能區的環境承載能力，提出分類管理的環境保護政策。
二要實行各有側重的績效評價，在強化對各類地區提供基本公共服務、增強可持續發展能力等方面評價的基礎上，按照不同區域的主體功能定位，實行差別化的評價考核。優化開發區域，要強化經濟結構、科技創新等方面的評價，弱化經濟增長的評價；重點開發區域，要對經濟增長、產業結構、質量效益等進行綜合評價；限制開發的農產品主產區和重點生態功能區，要實行農業發展優先和生態保護優先的績效評價，不考核地區生產總值、工業等指標，防止這些地區盲目追求經濟發展速度；禁止開發的重點生態功能區，則主要評價生態建設和環境保護。
三要按照推進形成主體功能區的要求，完善區域規劃編制，做好專項規劃、重大項目布局與主體功能區規劃的銜接協調。要推進市縣空間規劃工作，落實區域主體功能定位，明確功能區布局；研究制定各類主體功能區開發強度、環境容量等約束性指標，並分解落實；完善覆蓋全國、統一協調、更新及時的國土空間動態監測管理系統，開展主體功能區建設的跟蹤評估。
四要遵循市場經濟規律，突破行政區劃界限，形成若干帶動力強、聯系緊密的經濟圈和經濟帶。目前，我國已形成一些沿海、沿江、沿重要交通干線的重要經濟地區，京津冀、珠江三角洲、長江三角洲等3大地帶的經濟總量約佔全國的36％，對周邊地區的帶動作用十分明顯。要繼續推進京津冀、珠江三角洲、長江三角洲地區區域經濟一體化發展，打造首都經濟圈，重點推進河北沿海地區、江蘇沿海地區、浙江舟山群島新區、海峽西岸經濟區、山東半島藍色經濟區等區域的發展。
與此同時，還要按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發展客觀規律，以大城市為依託，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展，不斷提升城鎮化的質量和水平。
4. 新時期國土規劃的功能與思路
編者按 前不久，全國國土規劃綱要編制工作領導小組召開第一次會議，通過了《全國國土規劃綱要編制工作方案》，正式啟動了《全國國土規劃綱要(2011—2030年)》前期研究和編制工作。隨著國土空間開發的廣度和深度不斷加大、資源環境保護問題更加凸顯，加強國土規劃工作顯得日益重要和緊迫，扎實做好前期研究和編制工作，才能提高國土規劃的科學性、針對性和可操作性。
新時期國土規劃工作的推進，是保障和促進經濟社會全面協調可持續發展的重要舉措。確定新時期國土規劃的功能定位和目標任務，需要研究當前發展的新形勢、新要求和實際問題。本期約請國土資源部咨詢研究中心張彥英副主任、樊笑英博士，為我們分析講解新時期國土規劃的功能及其實踐應用思路。
問：什麼是國土規劃?
答：關於國土規劃的定義，國內外有多種大同小異的解釋。我國目前在法規性文件中對國土規劃有明確定義的，始見於國家發改委制定的《國土規劃編制辦法》第二條：國土規劃是根據國家社會經濟發展總的戰略方向和目標以及規劃區的自然、經濟、社會、科學技術等條件，按規定程序制定的全國或一定地區范圍內的國土開發整治方案。此外，全國科學技術名詞審定委員會公布的國土規劃定義是：根據國家社會經濟發展的總目標以及區域的自然和社會經濟條件，對國土開發、利用、治理和保護而進行全面的規劃。
問：國土規劃有什麼樣的作用和地位?
答：國土規劃對資源綜合開發、建設總體布局、環境綜合整治具有宏觀調控作用，具體表現為以下三方面：一是綜合調整人與資源環境的自然關系、人與人基於資源環境的社會關系，將資源環境承載力作為硬約束條件，嚴格國土開發利用的空間管制。二是為下位相關規劃提供基本依據，整合規劃體系的系統功能，在戰略上對各有關空間規劃和專項規劃進行指導和控制。三是綜合協調國土開發利用中各種利益主體之間的矛盾，維護公共利益和各主體合法權益的平衡。
國土規劃決定一個國家在較長一段時期內國土開發空間發展的戰略方向和框架結構，是編制各類相關空間規劃和專項規劃的重要依據。國土規劃具備管制功能、導向功能、調節功能和分配功能，是實現可持續發展戰略必不可少的工具。
問：與其他規劃相比，國土規劃在內容上有什麼特徵?
答：國土規劃的基本內容可概括為三部分：資源的綜合開發、生產力的合理布局和生態環境的綜合整治。全國國土規劃的主要內容應包括：國家空間發展戰略的目標與方針，國家對重大區域發展問題的應對方針，對重大基礎設施項目的布局規劃，土地利用規劃，水資源利用規劃，城鎮體系規劃，重大國土整治項目的規劃以及若乾重點地區與不同類型地區的發展方向等。國土規劃具有戰略性、前瞻性、綜合性、系統性、空間性、基礎性、整體性和地域性等特點。
問：新時期國土規劃的編制與實施面臨哪些問題?
答：我國在20世紀80年代中期曾經投入大量人力開展了《全國國土規劃綱要》的編制工作，可惜沒有取得預期的成果。最近幾年，又啟動了新一輪國土規劃的試點，雖然取得了不少有益經驗，但仍然存在著一些基本性的問題尚待解決。如社會各界對國土規劃工作的重要性尚未取得共識，國土規劃性質和地位不夠明確，國土規劃內容過於寬泛，國土規劃缺乏有效的實施手段和保障措施等。歸納起來，當前國土規劃編制與實施面臨的主要問題有三：一是規劃體系層級不清、體制機制不夠完善，二是法制保障不健全，三是基礎理論研究不夠。
一、科學規劃資源開發利用布局
人類在自然中誕生，也在對自然的開發利用中生存和發展，人與自然形成了對立統一的關系。人地關系經歷了「環境中心主義」、「人類中心主義」之後，逐步形成了人地協調的可持續發展觀念。可持續發展包括生態、經濟、社會三個方面，其中生態可持續發展是基礎，社會可持續發展是最終目標，而經濟可持續發展則是保障。聯合國《21世紀議程》指出，人類要發展，只有發展才能解決環境破壞和貧困加劇之間的惡性循環，只有發展才能為解決生態危機提供必要的物質和技術基礎。但是發展要有限度，要協調環境保護與人類發展之間的關系。發展與保護構成了人地關系中一對永恆的矛盾，解決這一矛盾成為人類長期的目標與任務。
1.作為國家最高層次的國土資源保護開發規劃，國土規劃要有助於促進發展方式的轉變，推進經濟社會可持續發展
目前，我國處在經濟社會發展工業化、信息化、城鎮化、市場化和國際化的背景條件下，每年要實現8%～10%左右的經濟增長目標，國土資源總量的有限性與經濟社會發展需求的持續增長構成了我國當今社會發展的主要矛盾。國土資源管理如何為經濟社會持續發展保駕護航，實現「在保護中發展、在發展中保護」，是新時期國土規劃面對的首要問題。
經濟增長依靠生產要素起作用，其中一是資源，二是資本，三是勞動，四是技術進步。新中國成立初期，借鑒蘇聯的經濟增長方式，我國靠資源投入、資本投入，經濟發展實現了外延式、粗放型增長。1982年國家提出把經濟發展轉到提高「效益」的基礎上，確定了到2000年國民生產總值翻兩番的目標。到2000年，國民生產總值翻兩番的目標超額實現，但「經濟效益提高」的前提沒有實現。「九五」期間國家提出要實現兩個根本轉變：一是經濟增長方式由粗放到集約的轉變，二是從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變。21世紀，我國城市化、工業化進程加快，其中一個重要因素是在很大程度上利用了從農民那裡拿來的土地大量投資，重新進入重工業化時代。加之地方官員搞形象工程、政績工程，增長方式就往回走了。這樣的狀況不改變，20多年前提出的「轉變」何時才能實現?
把拉動經濟增長的因素歸結為「消費、投資與出口」，來源於凱恩斯關於「總需求＝總供給」的公式。但凱恩斯關於經濟增長依賴「三駕馬車」的分析是著眼於短期而非長期。若維持長期的經濟增長，就要轉變發展方式，主要依靠技術、人才的進步和良好的制度環境。
轉變我國經濟高速發展主要依靠資源和資本投入，依靠廉價勞動以及出口(變相的資源投入和勞動投入)的發展方式，就要發揮人才和技術的作用，即發揮知識和技能的作用。物質資本是可損耗的，而知識和技能不會損耗。國土規劃作為國家最高層次的國土資源保護開發規劃，要有助於促進發展方式的轉變，通過對資源開發利用方式、規模等的控制進行宏觀引導，推動資源節約集約利用、循環利用，用好國內國外兩種資源、兩個市場，實現我國經濟社會的可持續發展。
2.國土規劃具備立足資源環境，統籌經濟、社會、生態和民生全面協調發展的功能
生產力發展是推動社會進步的決定性力量。經濟是基礎，生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建築；生產關系對生產力、上層建築對經濟基礎起反作用，在一定情況下，這種反作用起決定性作用。新中國成立尤其是改革開放以來的歷史完全證實了這一基本理論。
在不同社會發展階段，經濟發展的目標不同。新中國成立初期乃至其後的一定時期，集中力量發展經濟是經濟社會發展的主要矛盾。改革開放初期，仍以發展經濟為主也是必然選擇。這時候，不發展經濟一切問題都解決不了。當經濟發展有了一定基礎之後，就出現了全面協調發展的問題，搞好經濟建設、保護生態環境、促進社會公平正義、保障和改善民生是當今發展的全部要義。這時候，不解決全面協調發展問題，經濟問題就會演化為政治問題、社會問題。落實科學發展觀，必須尋求一種立足資源環境，統籌經濟、社會、民生建設的具有法制保障的途徑。國土規劃具備這種功能。
以往在以發展經濟為主要目標的導向下，國土規劃功能的缺失，或由於單項規劃的實施，以經濟發展規劃為主體的各種規劃更多地側重於產業發展，以實現經濟增長為目標，更多地注重經濟效益而忽視社會效益與生態效益，經濟增長越快，社會問題越多，社會矛盾越突出，生態問題越嚴重。新時期國土規劃編制應充分發揮其宏觀導向作用，將資源的開發利用與生產力布局等更多地引向關注民生與生態，使在國土規劃框架下進行的各種專項規劃以及各類經濟發展規劃也能遵循這樣的價值取向，避免過度追求產業發展與經濟效益，從而將經濟、社會、民生與生態文明建設協調起來。
二、引導城鄉與區域均衡發展
我國地域廣闊，人口眾多，不同地域因資源環境稟賦、發展基礎以及人力、資金和教育水平等方面的差異，經濟增長速度、發展規模或者產業部門等都很難實現均衡發展態勢。改革開放初期，沿海地區率先發展是必然選擇。目前，我國處在城市化、工業化快速發展的階段，發展不平衡問題越來越突出。新時期國土規劃面對的一個重要問題就是如何採取有效措施縮小這種差距，逐步實現相對平衡的問題。
(一)統籌城鄉平衡發展，促進區域相對平衡發展
發展不平衡首先表現為城鄉發展不平衡。改革開放以來，我國經濟發展迅速，城市化進程加快，人口、科技、產業等在大中型城市集聚，導致資源向城市過度集中，廣大農村地區相對落後，形成了城市和農村二元結構。解決城鄉二元結構有兩條主要舉措：其一是要加快農村現代化進程。首先要推動農村產業現代化，來帶動農村社會、文化的現代化。農村產業現代化與城市不同，農業生產對自然條件有很強的依賴性，農村的產業布局要結合當地資源環境條件，發展與資源環境條件相匹配的產業類型。國土規劃可以因地制宜、揚長避短地調整農村產業結構，引導農村向資源優勢產業方向發展，是實現農村產業現代化的重要途徑。其二是加快城鎮化進程，使現代農業集約化生產帶來的剩餘勞動力進城。
發展不平衡還表現為東、中、西部發展不平衡。這既與區位有關，也與各地區資源環境稟賦有關，還受其歷史發展的影響。各區所處地理位置、地形、地貌、氣候、生物以及土壤、水、礦產等不同，其資源環境組合也不同。不同的資源環境組合特徵往往直接決定一個地區的發展方向，如西南地區以岩溶地貌為主的地形，西北地區氣候乾旱與水資源短缺，都決定了這些地區資源開發利用的方向。解決我國中、西部發展問題，應更多地考慮產業類型、產業布局是否合理，是否能實現資源優勢最大化、劣勢最小化，GDP水平是否與當地資源環境承載力相匹配。中、西部追求與東部地區GDP平衡是不現實的也是不科學的，應從長遠、可持續發展的角度考慮中、西部特定資源環境條件下的科學發展。
國土規劃的主要對象和重要功能無疑使之成為統籌城鄉、統籌區域相對平衡發展的重要途徑，在規劃中需要就縮小城鄉與東、中、西部發展差異提出明確的導向和切實可行的方案。
(二)發揮區域資源優勢，解決區域資源「短板」制約問題
一個區域的發展規模和強度與資源環境的協調程度，不僅取決於該區域的優勢資源環境條件，還更多地取決於其限制性因素的制約。當前各地普遍重視發揮區域資源環境優勢而忽視區域資源「短板」制約。比如，內蒙古自治區草場資源豐富，同時還蘊藏著豐富的煤炭、銅鐵、石油、天然氣以及稀土等礦藏，已經成為全國重要的畜牧業生產基地、能源供應基地、礦產開采和冶煉基地。而內蒙古自治區地處乾旱、半乾旱的氣候條件下，降水量少，水資源不足是產業發展與草原生態恢復的制約性因素。伴隨優勢資源開發，同時出現的則是草原生態脆弱地區植被、地下水資源的嚴重破壞，以及草場退化、河流斷流等生態問題。近年來，通過實施以工輔農、以工輔牧、調整產業結構、改善農牧業生產方式和加強礦山環境治理等保護生態、促進發展的各種措施，已初見成效，草原生態有所改觀。但是乾旱、半乾旱的草原地區，生態的恢復非常緩慢，對經濟社會發展的影響將會持續相當長的時期。因此在發揮區域優勢的同時若忽略了資源環境「短板」因素的制約，會使「短板」更短。而資源優勢的發揮也要適度，如果竭澤而漁，優勢也會變為「短板」。
新時期國土規劃的重要功能之一，是通過對區域資源環境優勢與「短板」因素的分析，劃分不同的功能區，分別制定不同的發展規劃；同時對解決「短板」制約提出切實可行的措施，當然其根本出路是依靠科技進步。國土規劃如何引導各地區在「短板」因素的制約下發揮資源優勢，是實現保障發展、保護資源目標的關鍵問題。以資源環境自然分區進行國土規劃，是以區域的資源環境稟賦為前提，建立在資源環境承載力評價基礎上的，而資源環境承載力評價的重要工作是對國土資源環境進行調查評價。
新中國成立以來，國土資源調查積累了有關資源環境的大量數據，建立了全國資源環境資料庫，部分地區還實現了數據的動態更新。如果充分利用好這些數據，採用科學的方法對全國的資源環境承載力進行定量評價，並根據承載力評價結果劃分不同區域，確定不同區域的資源優勢與劣勢，即確定影響一個地區發展的主導性因素與限制性因素，進行功能定位，確立不同地區適合發展以及不適合發展的產業類型，對可發展產業的生產規模以及布局進行總量上和空間上的控制，制定相應的生態環境補償方案，既保障適度發展，改善民生，也能有效控制對資源環境的影響。
三、推動市場機制合理配置資源
資源與環境是密不可分的整體，資源寓於環境之中，環境本身也是一種資源。雖然資源、環境具有相對獨立性，但兩者的發展變化卻是相互影響、相互制約的。兩者的關系主要表現在兩個方面：一是自然資源的數量、質量在時空上的變化會影響環境的變化；二是環境的變化也會使資源發生適應性的改變。
1.以資源環境承載力評價為基礎，解決開發資源與保護環境之間的矛盾
自然生態系統作為一個復雜的系統，其各子系統之間相互影響又相互制約，總是在不斷發展變化中維持著系統的平衡發展。我們不能脫離其他系統而孤立地研究其中某個子系統，因而國土規劃過程中也必須把資源、環境作為一個統一體進行統籌考慮。環境和資源一樣，既有自然屬性，又有經濟屬性，在進入生產領域、交換領域時，環境就具有了資源、資產、資本的功能。
環境是一個空間的概念，空間本身也是一種資源。目前對環境資源的利用存在兩個層面的問題。在認識層面，由於對環境的資源屬性認識不足，環境價值不能全面體現，導致環境資源缺乏明確、清晰的產權。由於市場一般不會對沒有產權的物品進行交易，所以市場價格機制無法將環境資源的成本反映出來。在實際操作層面，隨著環境問題的出現，人們認識到使用者應該支付環境成本，但是往往只考慮到正常的環境資源使用成本，而忽略了使用資源過程中對環境造成的污染和破壞的補償成本，即只支付了一小部分環境成本而非全部。使用者在消費環境資源時造成的環境污染和破壞沒有相應的補償，其補償往往由社會承擔，導致環境成本外部化。環境資源成本外部化或低成本使用勢必會造成環境資源的浪費及過度使用。因此，必須明確界定環境產權，將環境資源成本內部化，形成「誰使用誰付費、誰破壞誰治理」的補償機制，充分體現社會公平原則。
資源環境承載力是指在確保生態可恢復與可持續，並滿足人類需要的前提下，一個地區、一定時期內的資源環境數量與質量，能夠承載經濟、社會可持續發展需求的能力。資源環境承載力是國土規劃編制的科學基礎。國土規劃需要尋找一種合適的表達方式，來體現資源與環境一體化特徵並計量資源與環境使用的總成本，通過推動市場機制來實現資源環境的配置，遏制資源環境的破壞和過度使用，促進資源環境的保護治理和合理利用。
2.推動市場機制運行，更好地發揮其對資源配置的基礎性作用
社會主義市場經濟體制下的資源配置機制是在政府宏觀調控下，市場對資源配置發揮基礎性作用。對於國土資源這種關系國家安全的戰略性資源來說，宏觀調控至關重要。市場機制以利益最大化為驅動，很難顧及資源的短期收益與可持續利用、全國與區域協調、公平與效益等諸多問題，同時市場有其自身難以克服的缺陷，近兩年世界鐵礦石價格的波動就是市場失靈的表現。
我國尚處在體制轉軌時期，目前的狀況是，一方面宏觀調控體系尚未建立，作為宏觀調控的間接手段，法制、法規和政策等尚不完善，更多採用行政手段。另一方面市場化程度比較低，法規不健全，市場無序，行政干擾，市場發揮不了配置資源的基礎性作用。這就需要在建立和完善宏觀調控體系的同時，加快市場化進程。
國土規劃是宏觀調控的重要手段。國土規劃是對全部國土資源及其空間利用進行宏觀配置的戰略性方案。國土是一個三維的地域空間系統，國土資源具有三維地域空間特徵，即不僅指實體資源，也佔有一定地域空間。國土資源的開發利用是在一定地域空間內對實體資源及空間的開發利用。當將國土資源置於不同發展階段進行規劃時，則構成了具有時間演化特徵的四維系統。
國土規劃是一項龐大的系統工程，時間上要兼顧眼前需求與長遠的可持續利用，空間上要充分考慮資源環境的地域差異。將一定發展階段市場對資源的需求置於國土資源三維地域空間內，與國土資源在空間上構成交集，國土規劃需要對這些交集進行評估、權衡和統籌，重點關注需求聚集區域內人口、城市和產業的資源匹配度，對其適當進行調整。在國土規劃的總體框架下，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，才能達到保障發展、保護資源的目的，推進全面協調可持續發展。
四、全國視角 區域協調
資源環境稟賦條件是不以人的意志為轉移的客觀存在，有其自身存在與發展的規律，具有自然的地域性特徵。近幾十年國家經濟社會發展迅速，社會需求與資源環境供給時時處於動態變化之中，往往表現出無序狀態。資源環境自然分區與行政分區的協調，經濟社會發展當前與長遠、局部與整體之間的關系，都需要國土規劃統籌考慮。
1.從全國層面確定區域國土資源開發格局，通過資源環境承載力評價來引導和協調各區域生產力布局
目前我國經濟社會發展以行政區為單元，不同行政區的劃分往往導致資源環境自然分區的條塊分割，而行政管理體制上的分權與財政體制的分灶導致各行政區各自為政，人為的行政分割必然加劇區域經濟社會發展與資源環境之間的矛盾。其一是各行政區之間的資源分配與環境保護等方面的矛盾，其二是行政區界限產生資源開發利用的不均衡，其三是產業布局的區域間協調問題。比如，環渤海地區由於共同的區位以及資源環境特點，成為一個相對完整的自然地域單元，但同時環渤海地區又分屬五省二市，在經濟布局上，各行政區從地方發展角度出發，出現重復建設、產能過剩等問題，造成資源環境的浪費甚至破壞。
行政區與資源環境自然分區的不協調，加劇了資源開發、環境保護與經濟社會發展之間的矛盾。國土規劃編制應採取「全國視角、區域協調」策略，以資源環境自然分區為規劃編制單元，從全國層面上確定區域國土資源開發格局，在此格局下進行各行政區的國土規劃，各行政區與國土資源自然分區交叉或者重疊的，須依全國國土規劃格局進行區域間協調，避免地方利益驅動或者地方保護的不合理開發行為。劃分資源環境自然分區，並通過資源環境承載力評價來引導和協調各區域生產力布局，應成為國土規劃編制的一項基礎性、先行性和持續性的工作。以資源環境稟賦和承載力大小來進行國土規劃是遵循客觀規律的、科學的規劃方式，是實現保障發展、保護資源的有效途徑，是國土規劃編制應努力踐行的重要原則之一。
2.處理好當前與長遠、局部與整體之間的多重關系
國土規劃作為國土資源開發利用的宏觀發展戰略框架，要發揮其應有的調控和指導作用，需要認真研究如何處理當前與長遠、局部與整體的關系。
處理好當前與長遠的關系，首先要保證規劃的科學性。國土規劃的科學性是指規劃要符合自然規律與經濟規律。規劃的實用性與時效性的基礎，就是能夠反映我國當前經濟社會與資源環境狀況。國土規劃編制的科學基礎是對國土資源的綜合調查與對資源環境承載力綜合評價，這需要採用現代科學技術手段，建立全覆蓋的國土資源動態監測信息系統，掌握最為精準的國土資源與環境狀況，確保規劃指標等的確立是建立在最新的資源環境狀況基礎之上。同時，採用先進的技術方法，結合一定時期內經濟社會發展變化的速度與趨勢，對未來20年(一個規劃期)乃至更長時間內經濟社會發展對區域內可能的資源環境需求進行模擬和預測，對規劃的指標保留相應的彈性空間(這是由承載力閾值的四維特徵決定的)，對資源環境的開發利用也保留相應的餘地，既要滿足現實發展，也要確保可持續發展。
處理好局部與整體的關系，要兼顧國家總體戰略與地方戰略、各行政區發展與經濟區帶發展、城市與城市群發展等之間的關系，避免各自為政，盲目發展。受區位、自然、人文因素等的影響，我國幾十年來逐漸形成了沿海、沿江以及沿鐵路交通干線的幾大經濟區帶，形成了珠三角、長三角、環渤海等幾大城市群，以這些區域的發展帶動了全國經濟的整體發展，但是也出現了區域與全國、區域內部之間的不協調問題，各地區、各城市受到地方利益、短期效益和政績等諸多因素影響，盲目上馬一些大項目或者違規項目，出現重復建設、產能過剩、資源浪費和環境破壞等問題，需要通過國土規劃從宏觀上加以約束和調控。
與此同時，從規劃的角度講，要健全完善規劃體系，處理好國土規劃與專項規劃、國土規劃與經濟發展規劃之間的關系。目前我國的規劃有很多種類型，包括國民經濟和社會發展總體綱要、土地利用規劃、城鄉建設規劃和主體功能區規劃、礦產資源規劃、能源規劃等等。而各種各樣的規劃常常發生重疊與交叉，相互之間缺少一個相互協調的紐帶，缺少可以進行平衡調整的依據。國土規劃是以全部國土資源及其空間為客體，從宏觀上、空間上總體布局人類活動主體的經濟活動，從主、客體關系來看，國土規劃顯然是聯系國土資源與經濟社會活動的最直接紐帶，是對資源開發戰略與經濟發展戰略最高層次的布局，從可持續發展的角度講，各類單項規劃或者產業規劃均應在國土規劃的框架下進行，服從國土規劃的布局。
(原載《中國國土資源報》2010年10月1日，《走進大課堂》欄目，主講人張彥英、樊笑英)
5. 如何利用土地資源服務促進地方經濟發展
一、堅持把「有保有壓、突出重點」作為「擴內需、保增長」的基本思路，強化最科學的用地保障機制。只有寸土必惜其貴，寸土必盡其用，科學發展才能真正得到體現和保證。為保障重點項目順利實施，同仁縣2010年第一批城市分批次22.2729公頃呈報材料已上報省國土資源待批，其中：擴大內需項目2個，用地面積3.228公頃；民生工程項目2個，用地面積5.8393公頃；基礎設施建設項目5個，用地面積13.2056公頃。新上的單獨選址項目3個，其中軍事用地1個，用地面積1.202公頃；游牧民定居點2個，用地面積16.0355公頃。游牧民定居點項目已上報省國土資源廳待批。把有限的新增建設用地用在我縣經濟社會發展最需要的地方。
二、堅持把「完善共同監管責任機制」作為土地執法監察的重要手段，落實最嚴格的耕地保護制度。耕地是我們的生命線，保護耕地紅線是保障科學發展的必然要求，堅守耕地紅線，確保耕地總量不減少，質量不降低，是當前耕地保護工作的重中之重。要全面推行土地管理共同監管機制，變「一家管、大家用」為「大家管、大家用」，強化屬地管理，嚴格責任追究，不斷完善政府牽頭、部門協作的聯合土地執法機制，加強動態巡查，保持高壓態勢，嚴防違法違規用地反彈，堅決維護土地管理秩序。凡是本行政區域內發生土地違法違規案件造成嚴重後果的，對土地違法違規行為不制止、不組織查處的，對土地違法違規問題隱瞞不報、壓案不查的，要嚴厲追究責任。通過共同監管，落實責任，強化政府領導責任，建立早發現、早制止和早處置的快速反應機制，促進全縣耕地保護工作健康開展。要根據《違反土地管理規定行為處分辦法》的規定，嚴格土地違法問責，對耕地保護不落實、征地補償安置不到位、違反土地供應政策等重大問題堅決糾正，嚴肅查處。
三、堅持把「節約集約用地」作為破解土地瓶頸、保障科學發展的根本措施，確保耕地總量占補平衡。要嚴格執行國家和我省產業政策和我縣建設用地集約利用控制標准，加大低效利用土地的處理力度，提高土地利用率。大力推行城鄉建設用地增減掛鉤工作，結合新農村建設和危房改造，改善農村居住環境，拓寬用地空間。繼續科學安排新增建設用地指標，千方百計優先保證重大基礎設施項目、民生項目用地需求。同時，嚴守土地門檻，落實好國家產業政策和供地政策，以土地利用方式的轉變促進經濟結構的全面優化。要全力加快推進利用低效園地、山坡地開發和土地整理項目補充耕地工作，加大資金投入，狠抓開發質量，增加有效耕地面積，確保耕地佔補平衡。
四、堅持把「招拍掛出讓」作為優化資源配置的重要途徑，推行土地最低限價制度。要不斷深化土地市場體系建設，堅持推行土地最低限價制度，全面落實國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度，充分體現市場杠桿的調節功能，發揮競爭機制在土地資源分配中的基礎性作用，實現土地資源公平、公開、集約、高效利用。要加強土地市場動態監測和集約節約用地評價工作，及時發布市場信息，監測企業用地情況，在進一步完善土地市場制度的同時，避免已出讓土地的閑置和低效利用，以市場化的手段，提高土地利用效率，遏制浪費土地資源的低層次擴張。
五、堅持把「維護征地農民的合法權益」作為各項建設的基本前提，切實保障民生和新農村建設用地。耕地不僅是最重要的生產資料，也是農民最基本的生活保障，保護廣大農民的基本生活，確保被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障，是縣鄉兩級政府和部門義不容辭的責任。我們必須堅持加強基本農田保護，促進新農村建設和現代農業發展，確保糧食安全。加強和改進征地管理，維護征地農民的知情權、擴大參與權和談判權，不履行征地報批程序的，一律不予報批征地。繼續完善征地補償先行機制和直接到位機制，凡被征地農民征地補償費、安置費不落實的，未及時、足額發放到位的，一律不予報批。在保障民生和新農村建設用地方面，一是要合理安排生產建設用地，注意控制工業用地量；二是要保證節能降耗改造工程、環境治理工程和生態建設工程等用地優先；三是要重點保障民生工程項目建設，包括存量用地在內的經濟適用住房、廉租住房等保障性住房供地量；四是要安排一定的用地指標用於農村規模化養殖、基礎設施和農民住宅建設。
六、堅持把「履行好部門職責」作為國土資源部門的首要工作任務，夯實最堅實的土地管理基礎。要以縣委提出 「大幹一年跨越三年，苦幹三年跨越十年」的拼搏精神，加快新一輪土地利用總體規劃修編工作，統籌安排各類用地，優化土地利用布局。深入開展第二次土地調查，摸清全縣土地"家底"，為加快發展決策提供科學依據。依法辦理土地登記，加強土地產權管理，提高群眾的產權意識，促進土地市場化運作，進一步推動社會各界耕地保護意識的提高。切實加強節約用地宣傳教育，著力提高人的素質，強化土地法制觀念，為加強土地管理、嚴格保護耕地營造良好的社會氛圍。
6. 加強土地管理保障經濟發展
土地是萬物生存之本。據歷史傳說和古書記載，在距今八千年的新石器時代，中國就已經出現原始農業。早在距今五千多年的黃帝時，就有了井田制度。祖祖輩輩面對黃土背朝天的農民，長年披星戴月耕耘在土地上，春夏秋冬拋力在田間，與土地的情愫是真誠實在的。古往今來，歷次戰爭的起因，絕大多數是因爭奪地盤而發起的，為了爭奪分厘土地，鄰居反目成仇，兄弟相殘的悲劇經常發生，原因是什麼?可以用六個字回答:土地就是生命。
認真學習《決定》，重點領會土地政策
土地制度是農村的基礎制度，它不僅對農村資源配置及其效率具有重大影響，而且對農村社會穩定和社會公平正義具有重大影響。改革開放以來，我國在准確界定和保護農民土地權利上取得巨大進展，市場機制在土地資源配置上發揮著越來越重要的作用，國家對耕地的保護政策和措施不斷強化，政府對土地的調控能力不斷提高，土地的法律框架也逐步完善。從貫徹落實科學發展觀以及構建新型工農關系、城鄉關系的要求看，農村土地制度還需要進一步改革和完善。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中提出:「按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。」這為今後的推進農村土地制度改革指明了方向。
黨的十七屆三中全會前，各方面對下一步農村改革的議論集中在土地制度上，這就說明現行的土地管理制度確實存在缺陷，需要繼續改革和完善。《決定》出台前，各種媒體有不少報道，有時把農村土地制度改革叫第三次土改，或者是新土改，說是要踐行土地的私有制，推行土地的自由買賣等，把大家搞得很迷茫、混亂。《決定》發布之後，大家已經看到，並沒有這些內容，那些猜測是沒有根據的，三中全會對農村土地管理制度的改革提出了一系列要求，非常重要，應該全面把握。如果說最基本的政策指向，那就是對土地的管理更嚴格、更規范了。《決定》提出，要堅持兩個最嚴格的制度。第一個是最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線;第二個是最嚴格的節約集約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模，即使不增加耕地佔用，也不能超越國家的宏觀控制，計劃外增加自己的建設用地。
這兩個制度配套進行雙邊約束，實行對整個中國的土地管理是一個非常嚴格的要求。原因很簡單，首先，我國人均土地非常稀缺，我國的國土面積是960萬平方千米，山地320萬平方千米，高原250萬平方千米，盆地180萬平方千米，平原115萬平方千米，其中，耕地12178萬公頃(18.2670億畝)，居民點及獨立工礦用地2635萬公頃(39525億畝)，我國人均耕地只有1.38畝，只相當於世界平均水平的40%，再減少確實會危及國家的糧食安全乃至社會穩定。在過去的11年中，我國耕地的總面積已經減少了1.25億畝，超過了一個河南省的面積。其次，建設用地是投資的載體，是宏觀調控的閘門。相當長的一段時間內，為什麼那些高耗能、高污染的企業停不下來?很重要的原因就是跟超計劃的建設用地供給有關系。
我國是世界上人地矛盾最緊張的國家之一。近年來，國家出台了強化對耕地保護的政策，從體制上進行了大的改革，建立了國家土地督察和衛星監測，利用最先進的科技手段，引入了土地管理制度的落實，進一步強化了用途管制，落實了最嚴格的耕地保護制度。一是層層落實責任，增強保護耕地的法定性和強制性。地方各級政府主要負責人應對本行政區域內的耕地和基本農田保護面積負總責。二是完善占補平衡等制度。耕地實行先補後占，不得跨省、區、市進行占補平衡。要防止只佔不補、先佔後補、佔多補少、占優補劣。三是在全國范圍劃定永久基本農田(基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的不得佔用的耕地)，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。
目前，無論城市還是鄉村，土地資源利用的粗放和閑置浪費現象仍較為突出。據調查，我國人均城市建設用地達130多平方米，超過發達國家82.2平方米和發展中國家83.3平方米的水平，工業用地平均產出率遠遠低於發達國家水平，農村建設用地利用效率也普遍較低。解決保護耕地和保障必要建設用地矛盾的根本辦法，就是節約集約利用建設用地，加快由外延向內涵挖潛，由粗放低效向節約高效轉變。一是嚴格控制新增建設用地規模;二是積極盤活存量建設用地，加強城鎮閑散用地整合，鼓勵低效用地增容改造和深度開發。積極推進節地型城鎮更新改造，重點加大「城中村」改造，推行各類建設節地技術和模式;三是積極拓展建設用地新空間。加強規劃統籌和政策引導，在不破壞生態環境的前提下，優先開發未利用地和廢棄地，積極引導城鄉建設向地上、地下發展;四是政府將爭取優惠政策，加大農村村莊整治，千方百計把村莊空閑地利用起來，認真落實「雙掛鉤」項目的實施，增加農民收入，解決城市建設用地不足。
正確理解土地政策，確保流轉規范有序
為了加強對土地資源的管理，世界各國都制定了較為嚴格和規范的管理制度。新中國成立後，中國共產黨和政府十分重視土地立法，時至今日，已經形成了較為完善的土地法律體系。回顧我國土地立法，大致可以分為以下幾個階段:
(一)國民經濟恢復時期(1949～1952年)的土地立法
這一時期主要是圍繞土地改革立法。1950年6月，中國共產黨召開第七屆中央委員會第三次會議，提出了國民經濟恢復時期的基本任務，其中包括土地改革。為了保證土改的順利進行，1950年6月28日中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，這是新中國成立後頒布的第一部重要的土地法律。
(二)社會主義改造時期(1953～1957年)的土地立法
一是政務院於1953年11月5日頒布了《國家建設徵用土地辦法》，創立了新中國的土地徵用制度。
二是1955年11月和1956年6月全國人民代表大會又分別通過了《農業生產合作社示範章程草案》和《中華人民共和國高級農業生產合作社示範章程》，規定社員的土地必須交給農業合作社統一使用，轉為合作社集體所有。這是新中國成立後首次以法律形式確定了農村土地的集體所有制，標志著農民土地所有制的結束和農村土地集體所有制的建立。
(三)社會主義建設探索時期(1958～1978年)的土地立法
這一時期主要通過了《農村人民公社工作條例修正草案》(俗稱人民公社60條)，明確了農村土地歸生產隊所有的集體所有制，並規定生產隊所有的土地一律不許出租和買賣，將農村集體土地排除在流通領域之外。
(四)改革開放後(1979年至今)的土地立法
1978年12月召開的十一屆三中全會把國家工作重點轉移到經濟建設上來，確立了改革開放的戰略決策，中國的土地立法進入了一個新時期。
1.1982年國務院頒布了《村鎮建房用地管理條例》和《國家建設徵用土地條例》，進一步規范了農民建房用地和鄉鎮企業用地的行為，加強了各級人民政府對建設用地的管理。
2.1982年《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第10條規定:「城市的土地屬於國家所有。」這是中國首次在法律上明確城市土地屬於國家所有，正式宣布了城市土地的國有化。
3.1986年6月，第六屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)，這是新中國成立後制定頒布的第一部比較全面的調整土地關系的大法。
4.1988年4月，為了適應土地使用制度的深化改革，全國人大七屆一次會議修改了《憲法》，刪除了土地不得出租的規定，增加了「土地使用權可以依照法律的規定轉讓」的規定。同年12月，七屆人大五次會議修改了《土地管理法》，確立了國有土地有償使用制度，這在我國土地法制建設中具有里程碑的意義。1986年通過的《土地管理法》經過1988年的修改，對加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，保護耕地都發揮了積極作用。為了解決保護耕地這個關繫到子孫後代和民族存亡的重大問題，1997年4月黨中央、國務院發出了《中共中央、國務院關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，要求加強土地的宏觀管理，嚴格建設用地的審批程序，控制城市建設用地的規模，加強農村集體土地的管理，嚴格土地執法監督制度。1998年8月的第九屆全國人大常委會第四次會議修訂通過了《中華人民共和國土地管理法》。《土地管理法》修訂的主要內容有以下幾個方面:
(1)將切實保護耕地確定為《土地管理法》的核心。一是確定了我國土地管理的首選目標是切實保護耕地，實現耕地總量的動態平衡，並明確了省級政府保護耕地的責任。二是確立了佔用耕地補償平衡制度。三是將基本農田保護制度上升為法律。《土地管理法》第45條規定:徵用基本農田、基本農田以外的耕地超過35公頃土地及其他土地超過70公頃的，由國務院批准;徵用前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批准，並報國務院備案。這樣就上收了徵用土地的審批權，堵住了亂佔耕地的口了。四是加強了對建設用地總量和城市建設用地規模的控制。
(2)確立了以土地用途管制為核心的新型土地管理制度，實現了土地管理方式的重大變革。一是土地分類是實施用途管理的基礎。《土地管理法》第4條規定:「國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。」二是土地利用總體規劃實施是土地用途管制的前提。新修訂的《土地管理法》突出了土地利用總體規劃的地位和作用，將其單列一章，對土地利用總體規劃的編制原則、審批制度、與其他相關規劃的關系以及土地利用年度計劃作了詳細規定。三是農用地轉用審批是實施用途管制的關鍵。四是執法監督實施是用途管制的保障。
(3)重新調整了各級政府的土地管理職責，強化了國家對土地的管理。修訂後的《土地管理法》根據市場經濟和土地用途管制的要求，依照管理職權的性質對各級人民政府的土地管理職權進行了重新劃分;將涉及土地管理的決策權，如土地利用總體規劃的審批權、農用地轉用和徵用的審批權、耕地開墾的監督權等收歸中央和省級政府所有;將具體的執行性權力，如土地登記權、規劃執行權、土地違法案件查處權等下放到市、縣兩級。另外，對於土地所有權的收益權則由中央和地方兩級共享，《土地管理法》第55條規定:「自本法施行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用於耕地開發。」這樣有利於調動中央和地方兩個積極性，強化國家土地所有權收益，從機制上改變「多賣地，多收益」的做法，有利於實現國家土地管理的政策性目標。
從1986年至今，全國制定了將近300部配套法規。特別自2004年以來，國務院相繼出台了國發〔2004〕28號、國發〔2006〕31號、國發〔2008〕3號三個新時期土地管理的綱領性文件，形成了一套嚴格土地管理、切實保護耕地的法律體系。
黨的十七屆三中全會作出「允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營」的決定，將在新一輪農村改革發展中發揮十分重要的作用。從農戶權益來看，進一步完善了土地承包經營權權能，尤其明確賦予了農村土地承包權經營流轉處置的權利，更有效地依法保障了農民對承包土地的佔有、使用、收益等權利。從農業發展來看，有利於實現農業規模化經營，為建立高水平的現代農業生產體系提供了用地保障，這對於整體提升我國農業生產競爭能力、實現糧食安全也具有重要意義。從農村建設來看，有利於吸引資金、人力等要素向農村區域集中，引導工業反哺農業、城市帶動農村，進而更有效地推進新農村建設。
現有的土地承包關系要保持穩定並長久不變。「長久不變」是《決定》的一大亮點。農村改革後，1984年中共中央1號文件提出了土地承包期延長到15年，1993年中共中央11號文件及時提出土地承包15年到期後再延長到30年。現在順應農民的期盼，提出土地承包關系「長久不變」，這件事情意義非常重大。這顆「定心丸」吃了，農民才會珍惜土地，投資土地，放心自主地流轉土地。現在應該認真考慮的是怎麼讓土地承包經營權做到長久不變，《決定》明確提出，要搞好農村土地確權、登記、頒證制度。沒有這項制度，一代人、兩代人，再往下就沒有人搞得清楚了。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，就是要依法保障農民對承包土地的佔有、使用、收益等權利。
在黨的文件中，土地承包和土地承包經營權流轉一直是放在一起講的。1984年1號文件，講延長土地承包期，也講鼓勵耕地向種田能手集中;1993年11號文件，講土地承包15年到期後再延長到30年，也講允許農民依法、自願、有償地流轉土地承包經營權。2002年全國人大常委會通過《中華人民共和國農村土地承包法》(以下簡稱《土地承包法》)，那裡面有整整一節12個條款是講怎樣依法、自願、有償地流轉農村的土地承包經營權。這個事情農民在實踐中已經幹了20多年了!就說不久前胡錦濤總書記考察的安徽小崗村，在這個大包乾的發源地，農民的地已經有1/3流轉了。只有產權清晰穩定，流轉市場才能健康發育。這些年為什麼流轉市場發育不起來?很重要的一點就是農民的土地承包經營權不夠穩定。
目前，各地土地承包經營權流轉價格差異較大，根據區位不同年租金從200元至2000元不等，很多地方以實物(稻穀、大米等)計算流轉價格，如每年400斤至1000斤稻穀等。這與當前農民種糧畝均純收入不足200元相比，價格也不低了。實際調查中也發現，通過土地承包經營權流轉、促進農業產業化發展，農民不僅能得到流轉租金，部分農民還能進入現代農業企業務工，獲得部分工資收入。與過去相比，農民不僅節省了勞力，解決了部分就業，還獲得了額外收入。但從長遠看，農民無法分享農業生產經營的利潤，農民收入持續增長的機制還不夠健全。如某農業園區每畝地年產值在2萬元以上，純利潤在1萬元以上，但農民作為土地承包經營權的主體，只能獲得每畝1000元左右的租金，這與農民的產權主體地位不相適應，長此以往，農民容易產生心理不平衡。另外，目前各地農業招商引資如火如荼，進駐的企業基本是「外資」(本村集體以外包括一些房地產企業等)，有對農民利益進行新的盤剝的嫌疑。一些地方推行農村土地股份合作制改革、實行土地承包經營權入股的模式，能在一定程度上解決農民收入的持續穩定增長問題。由此，建議進一步深入研究和探討以土地承包權入股，參股農業產業化經營的模式，使農民分享土地作為資本要素的增值，保證農民的長遠收益。土地承包經營權的流轉必須按照《土地承包法》規定的程序進行。
5.關於集體建設用地流轉問題。集體建設用地使用權流轉制度是我國土地市場制度的重要組成部分。我們要以黨的十一屆三中全會為契機，把完善集體建設用地使用權流轉納入土地市場制度改革的總體框架中統籌考慮，要按照建立和完善社會主義市場經濟體制的要求，改革和完善我國的土地市場制度體系。為此，要把握好以下四點:
第一，農村建設用地流轉必須符合土地利用總體規劃，不符合規劃的土地不能流轉;
第二，集體建設用地流轉必須是經過依法批准，依法取得的土地，違法用地不能流轉(這個問題涉及土地登記和發證問題，沒有依法登記的土地就沒有合法使用權);
第三，如果在流轉中需要把農用地變成建設用地，必須依法辦理農用地轉用審批手續;
第四，依法允許轉讓的集體建設用地，必須按一定的程序報縣以上國土資源部門批准。
世界糧食危機，給我們敲響了保護耕地的警鍾
糧食是人類的生存之本，縱觀古今中外，每當戰火燃起，糧食在其中無不起到至關重要的作用。因此，也才有了「兵馬未動，糧草先行」的千古名訓。
看過《三國演義》的人都知道，曹操之所以能以少勝多戰敗袁紹，主要原因就是曹操首先燒了袁紹的糧草，使袁紹軍心大亂，繼而大敗。再看看近代史，中國共產黨之所以能夠打敗國民黨，自然與人民的支持是分不開的，人民之所以支持共產黨，其原因就是共產黨能夠讓他們獲得溫飽。當延安軍民在國民黨的封鎖下，糧食陷入危機時，三五九旅與邊區人民一道開荒種田，從而解決了糧食危機。相信所有經受過1958年飢荒的人，也都不會忘記，那場糧食危機給我們國家帶來了多重的災難!許多人被餓死，同時，浮腫病也嚴重威脅著人們的生命。直到改革開放之後，中國的糧食危機才得到基本緩解。
然而，自從美國次貸危機爆發以後，愈演愈烈的糧食危機又一次籠罩著全球。據統計，全球米價自2008年以來在短短不到半年間，平均飆升了近3倍，在印度，每噸達到1000美元，全球基準的泰國中質大米的指示性報價達到每噸950美元至1000美元，而在今年3月之前，這個價格僅為330美元左右。而小麥價格在過去一年來上漲了兩倍，在2008年2月間，居然出現了一日間飆升25%的現象。
據聯合國糧農組織估計，如果這一波糧荒得不到解決，則全球至少有1億貧困民眾陷入生存危機。為了緩解全球的糧食危機，2008年6月3日至6日，聯合國糧農組織召開了全球糧食峰會。在這次會議上，雖然世界銀行宣布將立即撥款12億美元來擴大窮國的穀物生產，亞洲發展銀行將提供5億美元緊急借款計劃，美國布希總統宣布提供3.6億美元緊急糧食援助給糧荒國家，但這些其實都是治標之術，遠遠沒有解決糧荒的根本問題。
但令人擔心的是，中國政府雖然一再告誡國民要保護可耕地，結果卻仍不理想，可耕地仍在減少。2007年，國土資源部在發布的《國土資源公報》中指出，根據土地利用變更調查結果，2007年全國耕地為18.26億畝，全國耕地凈減少61.01萬畝，減幅0.03%。
全國耕地每年在減少的信號，提示著人們保護耕地刻不容緩。2008年以來全球性的糧價上漲，為我國的耕地保護又一次敲響了警鍾。
2008年6月25日，是第18個全國「土地日」，中國政府將「堅守耕地紅線，節約集約用地，構建保障和促進科學發展的新機制」定為2008年全國土地日的主題。國土資源部部長徐紹史說，深刻理解和貫徹落實這一主題，對於實行最嚴格的耕地保護制度，節約集約用地，保障糧食安全，促進經濟社會全面協調可持續發展，意義重大。
徐紹史指出，當前我國正處於工業化、城鎮化快速發展時期，由於長期形成的深層次結構性矛盾和粗放型經濟增長方式尚未根本改變，土地管理體制、機制和法制障礙依然存在，土地作為緊缺戰略資源對經濟發展的制約已越來越明顯。
而現今，我國土地資源的狀況是矛盾突出。一方面，我國人口眾多，人均耕地少、優質耕地少、後備耕地資源少。我國人均耕地只有1.38畝，不到世界平均水平的40%，一些省(市)人均耕地已低於聯合國糧農組織確定的0.8畝警戒線;另一方面，我國土地利用粗放浪費嚴重，土地供需矛盾突出，違規違法用地屢禁不止。建設用地盲目擴張，土地利用效率低下，節約集約用地潛力巨大。目前，我國建設用地中閑置土地、低效土地、批而未供土地大約有400萬畝，各種人為因素造成的廢棄地2億畝，未利用地39億畝，大有潛力可挖。這種特殊的土地資源國情，決定了我們必須切實保護耕地，大力促進節約集約用地，堅持走一條建設佔地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子。這是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一項根本方針。
近年來，各地建設用地供需矛盾日益加劇已成為不爭的事實。要破解這個難題，就要在土地管理方式上，將以往的國土資源部門「一家管、大家用」改變為「大家管、大家用」，構建共同責任機制，在全社會更好地構建保障和促進科學發展的新機制。
(2008年在全縣鄉(鎮)村幹部國土資源知識培訓班上的講話)
7. 聚精會神抓管理 一心一意幹事業 努力提高國土資源保障能力和服務水平
（2004年1月15日）
一、年自治區國土資源工作取得的主要進展
（一）加強耕地保護和經濟發展用地保障，積極為促進經濟發展服務
嚴格實行土地用途管制和基本農田保護制度，積極推進土地開發整理，耕地保護工作進一步加強。到2003年末，全區耕地面積為6055.8l萬畝，年內耕地增加49.05萬畝。全區基本農田保護區劃定面積穩定在5070萬畝（338萬公頃，含新疆生產建設兵團），達到耕地總面積的85%。實現了耕地總量動態平衡並略有增加的目標。
嚴格控制非農業建設佔用耕地的規模，努力提高土地集約利用水平和有效供給能力。全年共審批各類建設用地項目l 80件，總用地面積9.25萬畝，保障了國家和自治區重點項日用地、基礎設施建設用地和經濟發展用地需要。
積極為吉林台水電站、恰布其海水利工程、塔里木河綜合治理、西氣東輸、奎一賽高等級公路等國家和自治區重點建設提供用地調查、審查報批、勘界等服務，保證了建設項目的順利實施。
（二）狠抓土地市場治理整頓，土地市場秩序有所好轉
認真貫徹落實全國進一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議精神，認真開展土地市場秩序治理整頓工作並取得階段性成果，受到了國務院聯合督查組的好評。
大力清理整頓違法違規用地，初步遏制了違法亂批濫佔耕地的勢頭。截至目前，共清理查出違法違規用地10756件，制止、查處和整改964 l件，正在查處1115件。清理各類園區33個，其中國務院批準的8個，自治區批準的8個，地（州、市）、縣（市）越權違規批準的17個。針對清查出來的問題，各地正在進行整改。
開展土地市場秩序治理整頓，全面促進了經營性土地使用權招標拍賣掛牌工作。目前全區絕大部分市、縣（市）開展了經營性土地招標、拍賣、掛牌出讓工作，有51個市、縣（市）成立了土地儲備機構，42個市、縣（市）設立了，土地交易大廳，實現了窗口服務、信息化自動查詢、「一站式」服務辦公。
2003年全區土地收益預計17.2億元，同比2002年的10.4億元凈增加6.8億元，增長69.9%。市場配置國土資源的機制基本形成。
（三）礦產資源管理進一步加強，礦業權市場不斷健全和完善
地質礦產勘查工作進一步加強。礦產資源勘查開發對外開放與合作范圍進一步擴大，社會各方面投資探礦的積極性明顯增強。2003年，全區實施非油氣地質勘查項目681項，投入資金2.95億元，新發現了有進一步工作價值的礦產地19處。水文地質、工程地質、環境地質勘查工作進展順利，塔里木盆地地下水勘查取得重大成果。
礦產資源開發利用進一步加強。2003年，全區共有各類礦山企業2922個，開發利用礦產86種（包括石油、天然氣）。生產原油2140萬噸，天然氣50億立方米，固體礦產礦石產量6727.82萬噸。實現礦業總產值350億元（石油、天然氣305億元，固體礦產45億元），礦業產值佔到自治區工業總產值的28%。民間資本開發礦產的積極性得到提高，非公有制經濟投資的礦山企業數佔65%以上。招商引資力度進一步加大，已簽訂與外商、港商合作勘查開發礦產資源項目6個，合同和協議吸引資金人民幣2.35億元。與區外合作勘查開發礦產資源項目7個，合同與協議吸引資金人民幣15.84億元。
礦業權市場開始啟動並逐步完善。全區有13個地（州、市）不同程度地開展了采礦權有償使用工作。截至目前，全區有償出讓采礦權267個，收取采礦權價款2491.55萬元。
礦產資源補償費徵收力度加大。全年徵收入庫礦產資源補償費2.5億元，超額完成了全年的徵收任務。
（四）加強地質環境管理工作，防災減災取得新成效
地質災害防治工作成效顯著。建立和實施了地質災害防災預案編制、險情巡查、災害應急調查和災情速報制度，地質災害預防工作初見成效。去年全區共發生有一定規模的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等地質災害50起，直接經濟損失2252.13萬元，較2002年減少8522.87萬元。
認真組織、指導和協調地質災害防治。完成對伊犁等區域地質災害調查面積195956.86平方千米，調查路線66624千米，調查235個鄉（鎮、場）、2910個行政村，發現地質災害隱患點1794個，建立地質災害群測群防監測點924個，制定地質災害隱患點防災預案1009份，為開展減災防災工作提供了科學依據。
礦山環境恢復治理項目進展順利。目前已從國家爭取到礦山地質治理、地質災害預警工程和地質遺跡保護項目10個，資金到位1915萬元。
地質遺跡保護取得了重要進展。完成了奇台縣硅化木—恐龍國家地質公園和布爾津縣喀納斯湖國家地質公園前期地質調查和申報工作，可填補我區國家地質公園的空白，促進地質遺跡資源的開發與保護，提升旅遊資源的品牌和知名度，促進旅遊業的發展。
（五）測繪服務領域不斷拓展，基礎測繪工作取得新成果
認真貫徹實施《中華人民共和國測繪法》，積極推進測繪管理職能到位。基礎測繪工作取得重大進展，在天山北坡與重要經濟區帶開展了1∶1萬地形圖基礎測繪工作；「數字新疆」建設和新疆空間信息基礎設施建設開始啟動；「西部大開發新疆省級政府地理信息系統試點項目」（9202項目）和省級基礎測繪設施建設項目（新疆單位工程）取得階段性成果；圍繞國家和自治區基礎設施建設主戰場，組織實施了前期測繪、勘界工作；完成1∶1萬地形圖基礎測繪1000多幅，面積2.5萬多平方千米。測繪市場的監管力度進一步加大，地圖市場得到進一步整頓和規范。科技興測、數字化測繪建設有了新的發展，「新疆國土資源環境信息系統」、「西部縣市掛圖工程」（新疆部分）分別通過國家和自治區驗收。其中「新疆國土資源環境信息系統」達到國際先進水平。測繪工作對自治區經濟的服務保障水平有了新的提高。
二、2004年自治區國土資源工作的主要任務
（一）落實最嚴格的耕地保護制度，不斷增強國土資源對可持續發展的保障能力
堅持把嚴格保護耕地、促進集約用地，作為當前的首要任務來抓，實行最嚴格的耕地保護制度。強化土地利用總體規劃約束和用途管制，堅決保護基本農田，全面落實基本農田「五個不準」。進一步穩定我區糧食生產能力，確保糧食安全。大力支持農業結構調整，實現從耕地數量的保護向質量和生態管護的轉變，提高經濟效益和生態效益。嚴把征地和土地轉用審批關，從嚴控制征地規模，堅決落實對非農建設用地「六個不報批」的規定。加強地籍管理，完善供地政策和標准，提高土地集約利用水平，保障國家和自治區重點項目用地、基礎設施建設用地和經濟發展用地需要。嚴格按法律和政策規定落實征地補償和安置措施，切實維護農民利益。加大土地整理復墾補充耕地力度，落實占補平衡，提高補充耕地質量。開展對基本農田保護大檢查，全面調查城市建設用地使用和供應情況。正確處理發展與保護的關系。
（二）繼續抓緊治理整頓，大力規范國土資源市場
認真落實國務院聯合督查組2003年對我區土地市場秩序治理整頓的意見，加大整改工作力度。繼續深化土地有償使用制度改革，全面落實經營性用地（商業、旅遊、娛樂、商品住宅）招標拍賣掛牌出讓制度。進一步規范協議出讓國有土地使用權行為，嚴禁低價協議出讓土地。要充分發揮土地登記對土地市場的監管作用，嚴把土地登記關口，嚴禁通過土地登記使非法用地合法化。
深入開展礦產資源勘查開發秩序專項治理，加大對礦產資源保護和合理利用監督管理力度。重點整頓布局不合理的小礦，嚴厲打擊非法勘查開採的行為。
（三）積極推進礦業招商引資，擴大對外開放與合作的力度
大力實施優勢資源轉換戰略，對自治區重點開發建設的吐屋銅礦、大南湖煤礦等重要開發項目，提供支持，做好服務。在准噶爾盆地南緣地區先期開展煤層氣的潛力評價工作，並適時籌資勘查。堅持「引進來」與「走出去」相結合，合理利用國內國外「兩種資源、兩個市場」，鼓勵各類資金投資礦產資源勘查開發。進一步向國內外開放探礦權采礦權市場，積極支持礦產資源風險勘查工作，對投資勘查發現可開發的礦產地，保障其優先依法申請獲得的采礦權；投資勘查工作所獲取的探礦權、采礦權可依法轉讓。
（四）認真做好維護群眾利益和社會穩定的工作
隨著經濟社會發展進程的加快，土地徵用和轉用中的矛盾和問題越來越突出。我們一定要依法加強管理，督促及時落實安置政策措施，及時按規定的補償標准給予農民合理補償，建立征地價格聽證制度。注意認真調處各類土地、礦權糾紛，處理好利益關系，加大查處違法案件工作力度。妥善處理國土資源方面的群眾信訪問題，重點抓好集體訪、重復訪的問題，切實維護社會穩定。
（五）堅持嚴格管理，加強幹部隊伍建設
加強國土資源工作，必須有一支政治堅定、業務精湛、作風過硬的公務員隊伍作保障。一是始終用「三個代表」重要思想統領國土資源各項工作。經常性的認真組織開展保持共產黨員先進性教育活動，牢固樹立「立黨為公、執政為民」的理念。二是自覺接受人大、政協的監督，接受群眾、社會和輿論媒體的監督，進一步改進工作作風，提高服務水平。三是切實轉變作風，增強服務意識，落實執政為民措施。四是認真貫徹全國人才工作會議精神，落實人才戰略和幹部教育培訓規劃，進一步增強隊伍的管理和服務水平。五是按照中央關於省級以下國土資源管理部門實行垂直管理體制改革的決定，堅決按照中央、自治區的決定和部署，積極穩妥地做好協調銜接工作，確保全區各級國土資源管理部門職能、編制、經費、人員和裝備落實到位。六是對幹部隊伍嚴格要求、嚴格教育、嚴格管理、嚴格監督。七是深入開展創建自治區文明系統活動。在全系統倡導刻苦學習、認真思考、用心做事、務實廉潔、開拓進取的風尚，樹立為民、務實、廉潔的形象，從源頭上預防和治理各種不正之風，為國土資源事業的健康發展提供強有力的保證。
（在自治區人口資源環境工作座談會上的發言摘要原載《新疆國土資源》2004年第1期）
8. 加強資源管理 提升服務水平 努力提高國土資源對經濟社會發展的保障能力
（2005年1月19日）
一、2004年自治區國土資源工作取得的主要進展
（一）國土資源調查評價力度進一步加大
地質勘查資金投入達到78.6億元，發現了一批新的礦產地。土地開發整理進展順利，安排土地開發整理項目經費預算5390萬元，建設總規模為6.3萬畝，新增耕地面積3.12萬畝，全區耕地面積達到4602.5萬畝（不含新疆生產建設兵團）。基礎測繪工作投入1500萬元，完成自治區1∶1萬地形圖1000餘幅，約2.5萬平方千米；申請國家安排基礎航空攝影面積近15萬平方千米，累計達到40萬平方千米。
（二）國土資源保護和合理利用進一步加強
礦產資源開發繼續保持較快增長。礦產開采總量（原礦石量）9023.49萬噸（不含天然氣），礦業總產值384.48億元，占自治區工業總產值的28.91%。礦山企業節約資源的意識進一步增強，部分礦山企業的采選方法科技含量、資源回採率、選礦回收率、難選冶礦石及尾礦的回收利用水平和裝備水平有較大的提高，礦山服務年限延長。
全區基本農田保護面積3948.9萬畝（不含新疆生產建設兵團），保護率達到了85.8%。西部原油、成品油管道建設等49個項目的建設用地報批工作進展順利。中哈原油管道工程、新疆鋼鐵公司焦化廠、國道314線和碩—庫爾勒段公路等72個重點建設項目用地預審已經完成。
（三）國土資源資產管理進一步規范
2004年，全區共出讓土地7450宗，面積3410公頃，合同價款25.36億元，其中招標、拍賣、掛牌面積占出讓面積的14.3%，價款10.72億元，佔全區出讓土地價款的42.2%；全區有償出讓采礦權802個，合同價款2.72億元。出讓探礦權42個，價款4485萬元。
（四）國土資源規劃不斷完善
《自治區土地開發整理規劃》、《伊犁河谷區土地開發整理規劃》已編制完成並通過國土資源部組織的專家評審；有66個縣（市）編制完成了《土地開發整理規劃》，其中有60個已通過審查；完成了《自治區土地利用總體規劃》實施評價和修編前的調研工作。《新疆國土規劃》編制工作開始啟動。完成了全區地（州、市）級礦產資源規劃的編制和審批，有28個縣（市）開展了礦產資源規劃的編制試點。《新疆礦產資源產業發展重點項目規劃》、《新疆自然資源開發利用現狀及優化配置專題研究》、《新疆地質勘查規劃》基本完成。
（五）國土資源管理工作進一步加強
按照國務院進一步治理整頓土地市場的工作部署，開展了「治理整頓土地市場秩序工作」和「深入開展土地市場治理整頓工作」，完成了治理整頓的各項任務，全區土地市場秩序明顯好轉，並通過國務院7部委聯合驗收組的初驗。
開展了礦產勘查開發秩序的專項治理整頓，依法清理和整合了不符合自治區礦產資源規劃、布局不合理的礦區和礦山企業，自治區煤炭工業「十五」結構調整規劃得到落實。
（六）地質環境保護和地質災害預防工作取得新進展
編制完成了《2004年自治區地質災害防治方案》，並會同有關部門對全疆地質災害防治工作進行了全面檢查；開展了汛期地質災害氣象預報預警工作。制定下發了《自治區礦山地質環境治理項目管理辦法（試行）》；開展了全區硅化木資源保護情況專項調研，進一步加強了對硅化木資源的保護和管理；積極促進自治區地質遺跡資源的開發利用，提升了地質旅遊資源的品牌和知名度。
（七）順利完成了國土資源管理體制改革任務
在新疆維吾爾自治區黨委、人民政府的高度重視下，在各地（州、市）黨委、政府（行署）的大力支持和配合下，我們認真貫徹落實國務院、中組部關於做好省以下國土資源管理體制改革的重大決策，到2004年底，全區國土資源管理體制改革各項措施已落實到位，為理順國土資源管理體制，加強國土資源規范化建設，促進國土資源管理、保護和合理利用奠定了基礎。
（八）幹部隊伍建設和精神文明建設進一步加強
緊緊圍繞自治區國土資源管理的中心任務，黨的建設、領導班子建設進一步加強；幹部培訓工作，尤其是少數民族幹部培訓力度進一步加大；國土資源系統行業作風建設取得可喜成績，在2004年自治區八個部門的行風評議中名列第一。精神文明建設進一步加強，廳機關順利通過自治區級文明單位復驗，所屬事業單位全部跨入自治區級文明單位行列。
在總結工作成績的同時，我們也認識到自治區國土資源工作面臨的形勢仍不容樂觀，一是征地中損害農民利益、拖欠農牧民征地補償安置費的現象依然存在；二是地質找礦工作仍很薄弱，可供開發的後備資源不足，滯後於經濟和社會發展的需求；三是測繪成果成圖空白區較多。在今後的工作中，在自治區黨委、自治區人民政府的正確領導下，我們將高度重視，並採取有力措施，加大工作力度，不斷增強做好國土資源工作的責任感、使命感和緊迫感。
二、2005年自治區國土資源工作的主要任務
2005年，自治區國土資源工作將以鄧小平理論和「三個代表」重要思想為指導，全面貫徹落實黨的十六屆四中全會、中央經濟工作會議和自治區黨委六屆八次全委（擴大）會議和自治區人大十屆三次會議精神，全面落實科學發展觀，堅持保護資源的基本國策，堅持貫徹黨中央、國務院和自治區黨委的重大部署，進一步轉變觀念、轉變職能、轉變作風，深化改革、從嚴管理、完善體制、提高素質，積極參與宏觀調控，促進資源集約利用，維護群眾合法權益，強化社會公眾服務，為實現自治區經濟社會全面協調可持續發展作出貢獻。
（一）加強國土資源保護與合理利用
全面貫徹落實《中共中央關於進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》（中發〔2005〕1號）和《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），加強規劃管理和農用地轉用審批的規劃和計劃審查，嚴把建設用地預審和審查報批關，加強建設用地審批後的監管，落實土地用途管制制度，做到按規劃、計劃管理用地。嚴格執行建設用地定額指標和土地投資強度指標，控制建設用地增量，開展存量建設用地資源普查工作，積極盤活存量用地，大力推進資源的集約利用，運用市場准入標准、經濟杠桿和供地政策，引導和改進用地結構。強化土地產權管理和基礎業務建設，繼續擴大土地登記發證覆蓋面，加大集體土地所有權登記發證工作力度。繼續推進土地資源調查評價，抓好農用地分等定級和估價成果的轉化應用工作。
嚴格界定和規范各類礦業權的取得方式、政策界限、管理許可權和操作程序，對不符合規劃的礦產資源勘查或開采項目，不予審批、頒發勘查或開采許可證，不予批准用地。進一步完善年檢制度，強化對探礦權人最低勘查投入的監督管理。建立礦山儲量核查檢測制度，開展以儲量消耗徵收稅費的試點工作。建立定期公布限制和淘汰開采、選冶設備和技術以及推廣采選新技術、新方法的制度。鼓勵礦山企業加強後備資源勘查，鼓勵開發利用難利用資源儲量，以礦產資源綜合開發利用為核心，以貧礦、難選冶礦、尾礦利用為重點，抓好資源節約，提高資源開發利用水平，發展循環經濟，走新型工業化道路。
（二）努力做好國土資源保障工作
嚴格執行佔用耕地補償制度，加強耕地佔補平衡監督管理，堅持按項目按等級考核，完善考核辦法和體系，防止佔多補少，占優補劣。加大土地整理復墾投入，不斷增加耕地面積，提高耕地質量，確保自治區耕地總量動態平衡。
按照產業聚集、布局集中、用地集約的要求，積極為符合供地條件的建設項目提供用地保障和優質服務，重點確保自治區五大工業基地建設以及精—伊—霍鐵路、烏魯木齊—蘭州成品油管道、鄯善—蘭州原油管道、下坂地水庫、「500」水庫西延乾渠等能源、交通、水利基礎設施、環境保護重點工程建設用地。
積極爭取中央資金，整合集中自治區礦產資源補償費、探礦權采礦權價款和使用費等專項資金，多元化吸引投資，圍繞自治區石油天然氣工業基地和重化工基地建設，以國家、自治區戰略性礦種、急缺礦種為重點，加大地質勘查投入，加強阿爾泰山、天山、准噶爾盆地、吐哈盆地等地煤炭、黑色金屬、有色金屬及其他相關配套資源的評價工作，加快自治區優勢和特色礦產資源的勘探開發。
（三）深化國土資源治理整頓，規范國土資源管理秩序
繼續深化土地市場治理整頓，加大對土地違法案件的查處力度，鞏固土地市場治理整頓成果、防止出現「反彈」。嚴把農用地轉用和征地審查關，切實維護廣大人民群眾的利益，並督促各地依法足額和及時支付征地補償安置費用，保障被征地農牧民的長遠生計。
全面開展整頓和規范礦產資源開發秩序工作，嚴厲打擊非法勘查開採行為，重點查處「圈而不探」、「以采代探」、非法開采、非法轉讓、亂采濫挖等礦產資源違法行為，堅決關閉粗放開發、浪費資源、破壞環境、不具備安全條件的小礦山，促進資源開發合理布局，努力提高全區礦產資源集約開發和綜合利用水平。
進一步加強國土資源市場建設，擴大土地、礦產資源有償使用范圍，全面落實經營性土地使用權、探礦權采礦權招標拍賣掛牌出讓制度。嚴格界定有償與劃撥供地范圍，規范協議出讓行為，嚴格執行協議出讓土地最低價制度，運用市場機制，實現資源的優化配置。
（四）加強國土資源行政能力建設，促進國土資源事業全面進步
按照中央部署和自治區黨委的要求，認真組織開展好保持共產黨員先進性教育。以加強黨的執政能力建設為重點，全面推進自治區國土資源系統黨的建設、領導班子和幹部隊伍建設，不斷增強凝聚力、創造力和戰鬥力。進一步落實自治區對國土資源管理體制改革工作的各項要求和措施，加強國土資源管理行政能力建設，建立健全國土資源規范化管理各項制度，落實各級政府及其國土資源管理部門對國土資源管理的目標責任制，努力提高依法管理、依法行政水平，確保各項工作的順利開展。
（在自治區人口資源環境工作座談會上的發言摘要原載《新疆國土資源》2005年第1期）
9. 加強國土資源管理 促進新疆經濟社會全面和可持續發展
（2005年6月10日）
一、土地資源現狀以及優化配置、合理利用
新疆有著豐富的土地資源，土地總面積為166.49萬平方千米，約佔全國國土總面積的1／6。到2003年末，耕地面積總數為411.6萬公頃，人均耕地面積3.24畝。耕地利用要在確保糧食高產量、高質量和糧食安全的前提下，支持優勢特色農產品的發展。要支持農業的適度規模經營，大力支持家庭農場、家庭牧場的發展。土地和草場的改良利用要支持現代畜牧業的發展。土地資源的開發利用要支持把自治區建成全國重要的紡織工業、食品工業、農牧產品加工工業基地等重大經濟建設戰略規劃布局。
新疆後備耕地資源總量為1486.67萬公頃，2030年以前有水源保障可開發的為331.91萬公頃，居全國首位，是國家最重要的後備耕地資源省區。根據《新疆土地開發整理規劃》，到2010年開發1500萬畝耕地，到2020年達到3000萬畝耕地。力爭把新疆建成全國糧食基地。
綠洲是乾旱區特有的一種景觀，其興旺與衰敗，增長與消減，直接關繫到人民活動基地和生存空間的保證程度。新疆乾旱區生態系統可劃分為山地、水系、人工綠洲、自然綠洲、荒漠5個子系統。各種生態子系統的相互關系中山地是基礎，水系是主導，人工綠洲是中心，自然綠洲是屏障。在人工綠洲當中，耕地是核心區。保護耕地就是保護當代人和子孫後代的生存條件。因此，必須堅持貫徹執行「十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地」的基本國策，堅持實行最嚴格的土地管理制度；加強土地資源調查、評價和監測，科學編制和嚴格實施土地利用總體規劃；加強耕地保護和基本農田建設，防止耕地質量退化，確保糧食安全；加強林地保護和森林資源建設，確保國土生態安全；合理調整土地利用結構與布局，提高土地利用效率；加強建設用地管理，控制建設用地規模，促進農民居住向城鎮集中、工業向工業區集中，保障經濟建設必需的土地；積極開展土地管理和復墾，適度開發土地後備資源；加強土地資源管理，深化土地使用制度改革，大力推進土地使用權市場建設，完善地價管理制度，引導集約高效土地資源；完善土地產權制度，保障農戶承包經營權；改革征地制度；深入開展土地科技的研究與應用，擴大土地遙感監測，逐步完善土地利用管理信息系統；加強土地法制建設，完善土地管理法律法規，健全土地執法體制，加大土地執法力度。
二、礦產資源現狀以及優化配置、合理利用
新疆地處亞歐大陸腹地，是當今世界上僅有的幾個礦產資源潛力巨大的地區之一。截至2003年底，新疆已發現礦種138種，佔全國已發現礦種的80.7%。探明資源儲量的礦種79種，列入礦產儲量表的礦產地905處，探明儲量中居全國首位和第2位的各有9種，居前5位的有24種，居前10位的有43種。
新疆石油、天然氣資源量分別為209億噸和10.85萬億立方米，分別佔全國陸地石油、天然氣預測資源量的22%和26%，是我國陸上石油、天然氣潛力最大的地區。全疆累計探明石油地質儲量25.90億噸，累計探明天然氣地質儲量9830億立方米，分別居全國首位和第2位。
新疆煤炭資源豐富。據全國第三次煤炭資源遠景預測，新疆埋深2000米以淺煤炭資源量為1.8萬億噸，佔全國預測總量的40.5%，位居全國第一。全疆探明煤炭儲量資源量983.25億噸。
新疆金屬礦產資源豐富。預測全疆鐵礦資源量77.8億噸。全疆累計探明鐵礦儲量7.73億噸，其中約1/4為富礦。預測全疆有色金屬資源量，銅6191萬噸，鎳1757萬噸，鉛鋅5202萬噸。全疆累計探明銅儲量236.12萬噸、鎳儲量102.08萬噸，鉛儲量71.58萬噸，鋅儲量134.30萬噸。全疆發現和評價岩金礦（化）點和礦床540餘處，累計探明儲量200餘噸。新疆是我國稀有金屬最重要的產區。在阿勒泰地區已發現鈹、鋰、鈮、鉭、銣、銫、鋯、鍶等8種，發現礦產地200餘處，稀有金屬礦探明儲量居全國首位。
新疆非金屬礦產資源豐富。羅布泊鉀鹽礦床是我國繼青海察爾汗鹽湖鉀鹽礦床之後發現的最大的含鉀鹵水礦床。已控制含鉀鹵水中氯化鉀給水度資源量2.45億噸。新疆蛭石礦位居全國第一，其儲量為1038萬噸。膨潤土探明儲量39億噸。現已發現的阿爾金山石棉成礦帶，是我國最大的石棉成礦帶，控制資源量7473萬噸。新疆石灰岩礦豐富，分布十分廣泛，全疆有180餘處礦產地，預測資源總量2054億噸。飾面石材礦，分為大理石和花崗石兩類。大理石礦，已發現礦產地70餘處，預測資源量5.58億立方米；花崗石礦，已發現礦產地126處，預測資源量18.84億立方米。
據測算已探明的固體礦產資源潛在總值約62706億元，保有儲量潛在總值約54579億元，居全國第6位。
礦產資源勘查開發的重點是：要保證「西氣東輸」可采30年以上的天然氣氣源區儲量。屆時年生產原油達3500萬噸，生產天然氣280億立方米。要建成烏魯木齊市到鄭州市的成品油管道。建成鄯善縣至蘭州市的原油管道，年輸油能力達1000萬噸。建成中國至哈薩克原油輸油管，首期輸油能力達1000萬噸，終期達2000萬噸。建設哈密、昌吉等富煤地區大型坑口電站及大型煤炭液化企業。建設銅、鎳礦的開采礦山及銅材深加工企業。建設鈹礦開采及氧化鈹加工和鈹銅合金加工企業。建設羅布泊鉀鹽開采、鉀肥生產基地。進行大型鐵礦山的建設及八鋼特種鋼材的加工。壯大膨潤土、蛭石、飾面石材等開采礦山及加工企業。礦產資源供應運輸體系的建設，主要是依託蘭新鐵路和輸油管線、南疆鐵路和西氣東輸管線，形成「T」字形格局的快捷經濟的運輸通道。
礦產資源是國家實現工業化和現代化的基本資源，在經濟社會發展的工業化時期，資源消耗最多的是礦產資源，經濟快速發展需要依靠大量消耗礦產資源來支撐。新疆的石油天然氣、煤炭、鈾礦等能源礦產，鐵、銅、金等金屬礦產，鉀鹽、建材等非金屬礦產是新疆工業發展的物質基礎和資源保障。因此，必須堅持礦產資源的可持續利用，要科學編制和嚴格實施礦產資源規劃，加強對礦產資源開發利用的宏觀調控，促進礦產資源勘查和開發利用的合理布局。進一步加強礦產資源調查評價和勘查工作，提高礦產資源保證程度；保護性開采戰略性礦產資源，合理和控制開采特種和優勢礦產資源。健全礦產資源有償使用制度，依靠科技進步和科學管理，促進礦產資源利用結構的調整和優化，提高資源利用效率。加強礦山生態環境恢復治理和保護。充分利用國內外資金、資源和市場，建立大型礦產資源基地。與新疆毗鄰的中亞國家礦產資源豐富，與我國互補性很強，開發中亞各國礦產資源，建設一條我國與中亞各國的陸上資源走廊，勢在必行。新疆藉助亞歐大陸橋，將成為中亞與我國的陸上資源走廊當中，集西進東聯紐帶、深加工基地、中轉集散地為一體的最活躍的發達地區，從而帶動自身經濟快速發展。
三、努力實踐科學發展觀，統籌兼顧，全面推進國土資源管理工作，更好地服務於經濟建設，服務於社會發展
按照全面建設小康社會的目標和經濟發展對國土資源的要求，新疆還有一些突出矛盾需要解決：一是全區戈壁荒灘面積大，可供開發利用的土地不多；二是全區人均佔有耕地看似較多，但由於地處乾旱環境，沙漠化、鹽漬化危害嚴重，農業耕作條件比較脆弱；三是礦產資源勘查研究程度較低，合理開發利用水平不高，可供開發的後備礦產資源不足；四是國土資源利用中違法案件時有發生，執法難、查處難的問題依然存在；五是國土資源系統作風建設、人員綜合素質有待於進一步提高。我們必須始終保持清醒頭腦，既要看到優勢，更要看到不足，既要立足現實，更要著眼長遠，揚長避短、發揮優勢、開拓創新、扎實工作，努力推動國土資源事業加快發展。
（一）正確處理經濟發展與國土資源開發利用保護的關系
國土資源工作，要在有效保護資源的前提下，緊緊圍繞經濟建設這個中心和改革發展穩定這個大局，堅持一手抓保護，一手抓保障，最大限度地發揮新疆的優勢資源，努力把國土資源優勢轉變為經濟優勢、產業優勢、產品優勢，促進經濟社會的快速發展。
（1）正確處理好土地開發利用與保護之間的關系。一是要切實加強耕地保護特別是基本農田保護，以促進經濟社會發展為目標，實現耕地資源的優化配置和合理利用，努力使耕地保護與用地保障實現「雙保」、「雙贏」。二是要處理好管理與服務的關系。把管理和服務有機地結合起來，寓管理於服務之中，做到主動服務，超前服務，優質服務。充分發揮土地資源的集約利用效率，確保國家和自治區重點基礎設施建設用地；確保農業結構調整用地；確保城鎮化建設用地；確保高新技術產業和工業化建設用地；確保生態建設、退耕還林還草用地；確保非公有制經濟發展和外來投資項目用地。三是要處理好依法行政的原則性與運用政策當中的靈活性的關系。既要按法律法規政策辦事，又要實事求是地從自治區的實際情況出發，避免強調加強管理就搞得很死，強調放寬放活又搞得很亂。特別要防範出現農民失地又失業現象。要堅決制止隨意圈佔農牧民的土地。堅持落實對征地農民的法定補償安置，切實保護被征地農民的合法權益。要積極推進征地制度改革，縮小征地范圍，提高補償標准，落實安置責任和相關社會保障，保障失地農民的生產生活和長遠生計。
（2）加快土地資源向土地資本轉變，大力推進城鎮化進程。堅持資源和資產管理並重，做到該放開放活的要堅決放開放活，該收的土地收益一定要收到各級財政上來，要在保障經濟發展的同時，堅持做到「有序有償、供需平衡、結構優化、集約高效」。對經營性用地，要徹底改變過去「批地」的做法，實現土地資源市場化配置，努力提高級差收益，將經營性土地的收入用於城市建設。對城市建設和企業發展用地，要鼓勵引導多利用荒地搞開發建設，節約使用耕地資源。能利用荒地的，就不要佔用耕地，建設項目確需佔用耕地的，要按照用地計劃和指標控制用地面積，防止征地規模過大，盲目擴大用地范圍，防止因用地不合理導致國有土地資產流失。要以科學規劃為龍頭，以經營城市資產為支點，以經營土地為核心，精心培育經營城市的市場主體，走政府主導、市場化運作、社會參與之路，堅持高起點規劃、高標准建設、高效能管理、高水平經營，實現城市發展投入產出的良性循環。
（3）加強礦產資源的勘查，開發利用和保護力度。礦產資源是新疆的優勢資源，是新疆重要的經濟支柱，也是實施西部大開發優勢資源轉換戰略的重要支撐。要加大地質勘查投入力度，今後5～10年內，多渠道吸納地勘資金，保證國家和新疆平均每年的勘查投入不低於2億元，並積極推進地質勘查成果社會化共享，以激活勘查投資市場，為礦業資本市場的發展提供支撐。在礦業發展中，要發揮國有企業在資金、技術、人才等方面的優勢，同時還應該讓多種所有制企業參與進來。無論國有還是民營的，無論國內的還是國外的，只要有勘探開發能力，都一視同仁，鼓勵支持他們到新疆來投資礦產資源勘查開發。
按照「企業自籌為主，專項補助費為輔」的原則，大力實施礦產資源保護項目，優化礦產資源的開發利用，清除亂采濫挖、破壞性開發礦產資源的現象，提高礦產資源的綜合利用水平，延長礦山服務年限，使礦產資源開發利用基本實現集約化、規模化、合理化。
（二）深化國土資源有償使用制度改革，努力建立健康有序的國土資源市場秩序和管理秩序
（1）用科學發展觀統領國土資源管理工作。一是要把科學發展觀作為今後國土資源工作中制定發展規劃、研究工作思路、出台政策措施、落實目標任務的重要指導思想。自覺適應社會主義市場經濟發展的新形勢，把整治、規范、管理與服務協調統一起來，把經濟效益、資源效益與環境效益協調統一起來。二是用科學發展觀認識礦產資源問題。國土資源要保障發展，同時要保護資源，不僅要加強礦產資源勘查，增加礦產儲量資源量，而且要加強開采管理，合理布局，提高資源利用率。三是要用科學發展觀指導土地管理工作，尤其在保護耕地問題上，要確定保護耕地，就是保護我們子孫後代的生命線的高度認識。四是加強國土資源國情、國策和法律教育。堅持開發與節約並重，把節約放在首位。「在保護中開發、在開發中保護」，落實最嚴格的資源管理制度。
（2）深化國土資源使用制度改革，合理利用國土資源。一是要進一步推動土地有形市場建設，加快建立各地土地固定交易場所和土地收購儲備機構步伐。實現土地使用權入場交易和招標拍賣掛牌出讓。加強國有土地資產管理。積極為企業改革和發展提供服務，做好企業改制涉及土地資產處置工作；積極探索和推行多種有償使用方式，進一步擴大土地有償使用范圍，規范土地使用權轉讓、出租、抵押和土地出讓金收繳管理；二是要積極推進礦業權市場建設，對全疆現有普通建築石料和煤礦采礦權全面推行有償使用，要積極開展金屬礦產、優勢礦產等其他礦產資源采礦權有償使用試點，積極探索建立礦產資源儲備制度。為進一步深化采礦權有償使用和市場化建設奠定良好的基礎；三是要足額徵收礦產資源補償費，重視和規范礦業權出讓金收繳管理，加強出讓金使用管理和土地有償使用費及土地管理費的徵收和上繳，切實維護國家的利益；四是要大力支持和規范中介組織，完善中介服務規則，推行市場信息發布與公開查閱制度，加快中介服務市場化、社會化步伐，使其成為國土資源市場化建設中的重要平台。
（3）繼續整頓和規范土地市場秩序。要認真做好土地市場秩序治理整頓工作，對治理整頓中發現的問題，要堅決予以查處。要認真清理違規設立的各類開發區問題，該撤銷的要堅決撤銷，該核減面積的要堅決核減，該縮小范圍的要堅決縮小，該扣回用地指標的要堅決扣回。要通過治理整頓，使嚴重擾亂土地市場秩序的非法佔地、未批先用、越權批地、非法轉讓土地等行為得到查處，違規設立的各類園區得到清理，各項制度得到貫徹落實，土地工作中的錯誤做法得到糾正。要按照溫家寶總理關於對土地違法案件「不能敷衍了事，不能批評了事，不能罰款了事，不能手續了事」和「既要查事、又要查人」的要求，對典型土地違法案件依法查處，維護法律的嚴肅性。要按照國務院聯合督查組的要求，在認識上再提高，領導上再加強，措施上再加大，要求上再嚴格，進一步加大工作力度，取得治理整頓土地市場秩序工作的更大成效。
（4）做好整頓和規范礦產資源勘查開發秩序工作。礦產資源勘查開發秩序是國家整頓和規范市場經濟秩序的重要內容。2004年以來，礦產品價格漲幅較大，在今後礦產品的需求依然很強勁的情況下，必須保持一定的整治力度。要防止明令禁止的污染環境、浪費資源的小煤礦、小水泥、小金礦死灰復燃。力爭在2005年底之前關閉9萬噸以下的小煤礦。對限采區內亂采濫挖、破壞浪費資源、破壞環境，破壞自然景觀，危害鐵路、公路、橋梁和河道安全的采礦企業，要限期停產整頓；對未取得采礦許可證等相關證照的采礦企業，一律予以關閉；對沒有經過正規設計和不按開發利用方案進行采礦活動、破壞環境、存在安全隱患的礦山，責令限期整改；到期未通過檢查驗收的礦山企業要予以關閉。在抓好礦業市場秩序的同時，要繼續整治礦業秩序，禁止無證采礦、越權發證、無地質資料取證、非法轉讓礦權等行為，為礦產勘查開發提供規范的外部環境。
（向中共中央黨校中青班調研組介紹新疆國土資源工作情況時的講話摘要）