關於加快推進煤層氣產業發展的若干意見

Ⅰ 煤層氣鼓勵政策實施的效果

政府出台一系列政策鼓勵煤層氣的開發利用，對煤層氣產業發展起到了極大的促進作用。

一、促進了科技投入，專業化科研隊伍不斷壯大

隨著國家「973」項目、國家油氣重大專項、全國油氣資源戰略選區等有關煤層氣科研項目的先後啟動，企業也加快了科研投入。由於科研投入加大，促進了煤層氣研究專業隊伍的壯大，全國現從事煤層氣勘探開發研究的專業化隊伍已經發展到50餘家，國家成立了煤層氣工程研究中心，中石油廊坊分院成立了煤層氣勘探開發研究所，中國礦業大學等數家高等院校相繼成立專業煤層氣研究機構。

二、促進了煤礦的安全生產

中國鼓勵煤層氣開發利用政策的出台，極大地激發了國內外企業開發利用煤層氣的積極性。近幾年，國家和企業投入大量資金對煤礦進行安全治理，使煤礦安全死亡人數逐年下降，由2005年5000餘人下降到2009年的2631人，煤礦百萬噸採煤死亡率由2002年的4.94下降為2009年的0.987。

三、促進了煤層氣產業的快速發展

國家的鼓勵政策極大地調動了煤礦對瓦斯進行抽采利用的積極性，煤礦年瓦斯抽采量逐年快速增長，國有重點煤礦年瓦斯抽采量由2000年的約9×10⁸m³增長到2009年的61.7×10⁸m³；同時近3年來地面開發鑽井3000餘口，多分支水平井鑽井、空氣鑽井、洞穴完井、叢試井等煤層氣地面鑽井技術日臻成熟，煤層氣井清潔壓裂液改造技術、繩索式取心技術、煤層氣實驗室測試技術、注入壓降試井技術等新技術得到廣泛應用，新技術大幅提高單井產量，2005年地面開發煤層氣年產量僅為0.30×10⁸m³，2009年達到10.15×10⁸m³。

Ⅱ 煤層氣產業發展的歷程

20世紀70年代，美國對天然氣需求大幅度增加，但自20世紀80年代中期起，天然氣的產量開始逐步下降。據美國能源部(DOE)預測，美國到2030年非常規天然氣資源(煤層氣、油砂、緻密砂岩氣)將成為天然氣供應不足的重要補充，美國非常規天然氣產量會從90年代占整個天然氣產量的15%上升到2030年的50%^［67］。為了保證天然氣供需平衡，20世紀70年代初期美國開始在黑勇士和聖胡安盆地進行煤層氣資源普查，並在這兩個盆地投入了大量的試驗研究，煤層氣勘探技術迅速發展。1977年黑勇士盆地煤層氣井投產，1980年聖胡安盆地煤層氣田也相繼建成並投入開發。自此，美國開始實施煤層氣大規模開發計劃。

20世紀80年代後期，美國基本完成了全國煤層氣資源調查，初步確定全國煤層氣資源量在2.02×10¹²m³～24.35×10¹²m³之間。從20世紀80年代初期到末期，美國政府先後投資4億美元，啟動了全國范圍內的煤層氣成藏與開發條件研究，得出煤層氣產能(可采性)取決於煤級、含氣量、滲透性、水動力條件、構造背景、沉積體系等六大因素的研究成果，形成了煤層氣產出遵循「排水—降壓—采氣」的開發理論，這是美國煤層氣產業化啟動和得以快速發展的必要條件^［24］。如聖胡安盆地是美國煤層氣開發最成功的盆地之一，其煤層氣開發成功的主要原因是該盆地的地質條件好。聖胡安盆地於1927年發現，地處科羅拉多州西南部和新墨西哥州西北部，盆地近圓形，南北長約161km，東西寬約145km，盆地面積大約為23345km²。盆地呈不對稱形，基地平坦。盆地軸呈北西—南東向，位於東北部。聖胡安盆地的高產區煤層厚(大於18m)、煤階高(R₀大於0.75)、含氣量高(大於15m³/t)、構造裂縫發育，且煤層的裂縫網路是張開的，非常適合使用裸眼洞穴完井技術開採煤層氣^［65］。到2005年底共有煤層氣生產井約6000口，其中平均單井產量達到15000m³/d的井近100口，最高可達到76544m³/d，累計產量達到3243×10⁸m³。但美國在其他十幾個盆地做了大量煤層氣地質研究和勘探開發工作，表明這些地區均為邊際煤層氣區。1994年所有這些盆地共生產煤層氣不到10×10⁸m³。如皮申斯盆地是一個深層含煤盆地，估算的煤層氣資源量為2.4×10¹²m³以上，但由於煤層滲透率低(一般不到1×10^－3μm²)、埋深大(75%的煤層埋深大於914m，最深可達3660m)，因此煤層氣開采難度大，而在裂縫滲透率發育的地區和盆地中的超壓區，水產量又往往很高，降壓效果不明顯，因此整個盆地的煤層氣開發進展緩慢。另一個含煤盆地———桑德沃什盆地也是如此。最初由於該盆地在地質條件上與聖胡安盆地有類似之處，因而對其煤層氣開采潛力給予很高的評價，但是後來的鑽井和開采實踐表明，盡管煤儲層條件好，但是煤層含氣量低(一般不到5.7m³/t)，煤層與供水區的連通性較好，不易形成壓降，從而也不利於煤層氣脫附，到1993年桑德沃什盆地累計產氣量僅380×10⁴m³，而產水逾108×10⁴m³。其他許多盆地也存在類似情況^［65］。說明有煤層氣分布的地區，煤層氣不一定富集，也不一定可采。

1980年，美國由於受到能源危機的影響，政府出台《能源意外獲利法》。所謂「意外獲利」的起因是:20世紀70年代，美國大部分原油和成品油的價格是受政府管制的。1979年4月，美國總統卡特宣布，到1981年9月30日政府將取消石油價格管制。這樣，石油生產商可以期待在政府取消價格控制後因提高石油售價而獲得更高的利潤，即意外獲利。美國政府希望通過制定《能源意外獲利法》對市場價格造成的原油意外獲利來征稅(即暴利稅)，防止石油價格的過度增長。同時，《能源意外獲利法》第二十九條是關於非常規能源開發的稅收補貼政策。其中對煤層氣資源的生產，美國實行「先征後返」的政策，即先按照聯邦稅法征稅(聯邦與州所得稅、開采稅)，然後根據《能源意外獲利法》第二十九條稅收優惠政策再給予返還或補貼。

美國政府制定《能源意外獲利法》，目的是鼓勵非常規能源的開發，穩定國內能源的供應，減少對進口能源的依賴。由於美國煤炭資源豐富，煤層氣當時是這項鼓勵政策的最大受益者，該法案增強了煤層氣和天然氣的競爭能力，促進了美國煤層氣產業的形成。自1981年美國黑勇士和聖胡安兩大盆地開始煤層氣商業性生產以後，至1988年美國煤層氣年產量突破10×10⁸m³，這是美國煤層氣產業發展過程的關鍵轉折點，從此，美國煤層氣產業進入快速發展時期。1984年美國有煤層氣井2840口，1990年上升到2982口，1995年為7256口，2000年為13986口，2006年則達到30000口。自1990年以來，煤層氣生產井幾乎每5年翻一番。煤層氣產量也直線上升，1989年為26×10⁸m³，2005年為491×10⁸m³，2006年達到540×10⁸m³，佔美國天然氣總產量的10%^［68］(圖4－1)。

圖4－1 美國煤層氣生產井數和產量^［68］

Ⅲ 我國煤層氣產業進入加速發展階段

我國的煤層氣井下抽采始於20世紀50年代，主要是井下瓦斯抽采，起步早，但進展緩慢。近年來，我國煤層氣地面開發和井下抽采日益活躍，煤層氣產業已經進入加速發展階段，2009年全國煤礦瓦斯井下抽采量達61.7×10⁸m³，較2006年翻了一番，利用17.7×10⁸m³，利用率28.7%。截至2009年底，煤礦安全死亡2631人，百萬噸死亡率0.987，首次降至1以下。

我國煤層氣地面勘探開發始於20世紀90年代初，近幾年發展較快，已初步准備了可供開發的煤層氣區塊，初步形成了煤層氣開發工藝技術，多個區塊已取得較好的開發效果，並實現了小規模商業化生產。截至2009年底，全國鑽煤層氣直井超過4000口，水平井超過160口，年產煤層氣10.15×10⁸m³，其中晉煤集團6.0×10⁸m³，中國石油2.75×10⁸m³，中聯公司0.9×10⁸m³，其他0.5×10⁸m³。

煤層氣地面開發主要集中在沁水盆地、鄂爾多斯盆地東緣，以及阜新盆地的劉家區塊。截至2009年底，沁水盆地鑽井超過3500餘口，年產氣9.7×10⁸m³；鄂爾多斯盆地東緣共鑽煤層氣井430餘口，年產氣1500×10⁴m³；阜新盆地劉家區塊共鑽煤層氣井70餘口，年產氣3000×10⁴m³（表8-2）。

在全國油氣資源戰略選區煤層氣示範工程等項目的推動下，近年我國煤層氣開發取得突破性進展，以直井和多分支水平井為代表的煤層氣開發技術逐步成熟，煤層氣產業進入快速發展階段；同時，國家適時出台了一系列優惠政策，極大地促進了煤層氣產業的發展，我國煤層氣產業進入加速發展階段。

表8-2 全國煤層氣探明儲量統計表

Ⅳ 出台煤層氣產業發展的優惠政策

在煤層氣產業發展的抄初期襲，政府資金投入和政策扶持非常必要，美國煤層氣產業的發展歷程表明，政府的經濟鼓勵政策具有決定性作用。建議國家頒布優於常規天然氣開發和對外合作的稅費政策，安排專項資金重點支持煤礦煤層氣回收利用項目，對煤層氣和煤礦瓦斯抽放利用給予財政補貼，促進煤層氣產業起步發展。

Ⅳ 促進我國煤層氣產業發展的建議

目前，我國煤層氣產業正處於發展的起步階段，亟待政府的培育、扶持與引導。為實現煤層氣產業化、規模化發展，有效解決煤礦安全生產問題，應當堅持科學發展觀，在體制、機制和政策上創造更多、更加有利於煤層氣產業發展的條件和機會。為此，提出促進我國煤層氣產業發展的建議如下：

（一）大力加強煤層氣基礎理論研究

借鑒國外先進的理論經驗，在常規天然氣地質學的理論和方法啟發下，通過典型煤層氣藏的詳細解剖，研究煤層氣藏的形成過程與非均質性，總結煤層氣富集成藏規律；完善煤層氣藏數值模擬技術；研究關於煤層氣藏「工業指標」的問題，建立煤層氣藏描述的方法和參數體系。從而構建起較完備的煤層氣藏理論，為預測煤層氣高滲富集區、指導勘探開發和煤礦瓦斯抽放提供理論依據。

我國無煙煤數量多，分布廣。應從煤變質作用類型、變質程度、構造變形等不同方面對其機理進行深入研究，揭示無煙煤儲、滲性能的控制因素，提出相應的預測方法。我國東北、西北低煤級煤層氣資源豐富。通過對低煤級煤的孔隙結構、吸附能力、生氣量和煤層氣賦存方式等一系列問題進行系統研究和分析，形成對低煤級煤層氣資源評價與勘探開發的新思路和新方法，為尋找相應的解決途徑、調整勘探部署提供科學依據。這樣可「激活」低煤級煤中豐富的煤層氣資源，開拓我國煤層氣資源開發新領域。這不僅對發展和豐富煤層氣基礎理論具有重要意義，而且對開發無煙煤、低變質煤中的煤層氣資源具有指導作用。

（二）開展煤層氣勘探開發關鍵技術攻關

煤層氣開發的經濟效益需要以高新技術作保障，高新技術含量已經成為衡量煤層氣開發項目成敗的重要指標。加大對煤層氣勘探開發關鍵技術的科技攻關，將儲層無污染的鑽井技術、高效壓裂技術、定向井和羽狀井技術以及注氮和二氧化碳置換增產、煤礦瓦斯抽放等主要技術列入國家重大基礎研究項目計劃、國家五年攻關計劃、國家自然科學基金重點研究項目計劃，優先安排，從而形成適合我國煤層氣地質特點的配套工藝技術，促進我國煤層氣產業的形成與發展。

（三）加大對煤層氣勘探開發的投入

制定煤層氣勘探開發規劃、產業發展規劃和產業扶持政策。統一管理和協調煤層氣勘探開發工作，關注煤層氣開發的宏觀布局。對重點有利區和煤層氣示範項目加大資金投入，落實生產項目，加大勘探開發實物工作量，爭取在5～10年內部署煤層氣開發井10000口以上。積極引導商業性投入，廣泛吸引社會各方面資金。將對煤礦瓦斯抽放與利用的研究開發列入中長期科技發展規劃，重點支持高效煤層氣經濟抽采技術的開發及相關應用基礎理論的研究，每年列入專項科研項目，撥付專項費用，集中加大煤層氣的科技投入，以煤層氣科技的創新帶動煤層氣生產上的突破。

（四）加大長輸管網等基礎設施建設

制訂和出台天然氣（含煤層氣）長輸管網法規政策，實現氣田、管網、利用的獨立運營模式，加強政府監管，實行市場准入制度，遏制壟斷。無論天然氣還是煤層氣，只要質量達標、價格合理，就可以自由地售出並輸入該管網，這樣就可以解除外國合作者對投資煤層氣勘探開發的後顧之憂。煤層氣發展形成規模後，就應同天然氣一樣走向市場，需要統籌考慮煤層氣和天然氣兩種資源與市場的配置，通過管網把資源和市場聯系起來，推動煤層氣的發展。

加強沿「西氣東輸」、「陝京一線」、「陝京二線」干線附近煤層氣儲運集輸設施的建設，為煤層氣產業下游市場的發展提供基礎條件。雖然煤層氣與天然氣可以混輸，但產出的煤層氣到達地面後一般為低壓，藉助「西氣東輸」主管線進行運輸，必須多級加壓，導致煤層氣生產成本大幅增加，可以通過適當增建一些採用聚乙稀製成的煤層氣專用輸氣管線予以解決。

（五）建立煤層氣開發利用示範工程

我國煤層氣地面開發試驗已從單井評價向井組試驗過渡，一些煤層氣開發項目已顯示出商業化開發前景。我國煤層氣開發應採取新區與老區相結合、重點突破的原則，首先在資源條件好、勘探程度較高的沁水和鄂爾多斯盆地，集中力量開發，使煤層氣生產能力在近期內有較大程度的提高，並在開發利用方面形成突破，並建立井下煤層氣抽放示範項目，煤礦區采動區地面鑽井煤層氣開發示範項目以及煤層氣發電示範項目，帶動煤層氣產業的發展。在國家科技攻關等重大項目中單獨立項，建立一批煤礦區煤層氣開發示範工程。

根據目前勘探成果，建議首先支持沁水盆地南部煤層氣開發利用高技術示範工程。在已經獲得煤層氣探明儲量的346km²范圍內，已鑽井150口，壓裂40口，目前每天產能達到8×10⁴m³左右，並計劃在近5年內部署煤層氣開發井約2 000口，建成年產20×10⁸～30×10⁸m³的大型煤層氣生產區。

（六）出台煤層氣產業發展的優惠政策

煤層氣產業要想得到大的發展，國家有關煤層氣開發利用的政策支持一定要到位。煤層氣開發在某種意義上來說有很大的公益性，國家在勘探、研究和稅費等方面的扶持不可或缺。在煤層氣產業發展的初期，政府資金投入和政策扶持非常必要，美國煤層氣產業的發展歷程表明，政府的經濟鼓勵政策具有決定性作用。建議國家頒布優於常規天然氣開發和對外合作的稅費政策，適用期10～15年。其中包括增值稅為零稅率，所得稅5年免交、5年減半，免交探礦權和采礦權使用費，20年免交資源稅和資源補償費等。安排專項資金重點支持煤礦煤層氣回收利用項目；對煤層氣和煤礦瓦斯抽放利用給予財政補貼，如每抽放1m³煤層氣，給予0.2元補貼，同樣每利用1m³煤層氣，再給予0.1～0.2元補貼。補貼款從企業上交稅款中返還，也不會增加國家財政負擔。通過提供優惠的稅賦政策，鼓勵中小企業和私營企業參與投資和融資，進而保護企業投資煤層氣產業的積極性。

（七）加強煤層氣勘探開發管理

嚴格執行煤層氣資源一級管理，針對目前煤層氣開發利用中缺乏協調，條塊分割嚴重的問題，理清部門、企業之間責、權、利，創造良好的市場運行環境。

對煤層氣資源要實行綜合勘探、綜合開發和綜合利用，在保證國家對煤炭和天然氣正常需求的情況下，建議煤層氣優先於煤炭和常規天然氣勘探開發。對煤層氣生產企業予以同等國民待遇，在體制和機制上，採用市場化運作方式，鼓勵更多的企業進入煤層氣勘探開發領域。建立規范有序、活躍協調的煤層氣開發利用市場，盡快解決煤炭—煤層氣探礦權和采礦權的統一管理和協調機制，從政策和體制上協調煤炭企業、煤層氣企業、石油天然氣企業之間在煤層氣資源管理和開發利用中的利益關系。必須堅持國家為主，地方和企業積極參與支持的政策，共同推動煤層氣產業的發展。同時，嚴格煤層氣對外合作管理，依據標准合同，及時做好煤層氣合作區塊核減工作。完善煤層氣地質綜合勘探開發技術規范、資源量預測評價規范、儲量評定規范以及其它相應的技術規范等。

（八）嚴格煤礦瓦斯抽放利用管理

建議國家對新建高瓦斯煤礦，嚴格做到先採氣後採煤，並依據煤層氣開發程度決定煤礦生產規模和許可證發放。對正在開發的高瓦斯煤礦，採取以抽定產的強制措施，要求煤礦做到限期整改，消除瓦斯爆炸事故，保障國民經濟可持續發展。制定甲烷減排補貼和排放超標罰款法規，鼓勵煤礦企業開發和利用煤層氣，同時，建議政府從技術、政策、法規層面上，引導企業走採煤采氣一體化，建設綠色安全煤礦的路子。保護煤礦區珍貴的煤層氣資源，大幅度減少我國甲烷向大氣排放的數量。

（九）對煤層氣資源進行動態評價

隨著地質認識和勘探開發形勢的不斷變化，對煤層氣資源的認識也應不斷更新，需要開展經常性評價，實現資源評價系統化、制度化、動態化，為制定能源政策和編制國家能源中長期發展規劃，提供重要科學依據。建議以新一輪全國煤層氣資源評價結果為基礎，在煤層氣資源評價系統的支持下，根據勘探新成果和儲量變化，每年對已勘探開發盆地和區帶進行動態評價。對靠近城市群的重點地區煤層氣資源利用潛力和煤層氣資源認識發生較大變化的地區開展重點評價。

Ⅵ 加快中國煤層氣產業發展的建議

中國的煤層氣產業取得了豐碩的成果，但也存在一些問題。如煤炭生產和煤層氣開發缺乏統一協調發展的模式，缺乏統一的煤層氣勘探開發標准和規范，秩序混亂，整裝的大型煤層氣田存在分散性、盲目性開發等諸多問題，亟待解決。為了促進中國煤層氣產業的可持續發展，提出以下建議。

一、加強煤層氣產業發展狀況調研

煤層氣產業經過幾十年發展，各方面均取得了一定程度的進展，但截至2009年底，煤層氣地面年產量不足10×10⁸m³，抽放利用率很低，制約煤層氣產業發展的因素包括地質理論、技術方法、體制機制等多方面問題，政府應組織多部門進行調研分析和研究，提出解決問題的根本方法。

二、出台「先採氣、後採煤」的資源開發政策細則

落實國務院《關於加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見（國辦發〔2006〕47號）》，出台「先採氣、後採煤」的資源開發政策細則，建議先採氣後採煤規定標準定於6m³/t，煤炭生產區在保證煤礦安全生產的前提下，以採煤為主，兼顧煤層氣綜合開發利用，以確保煤炭安全生產，而在煤炭規劃區對噸煤含氣量大於6m³的原生煤含氣區必須先地面采氣後井下採煤；構造煤發育區及低含氣區採用煤礦井下抽採的方式開發利用煤層氣。

就資源利用角度講，中國煤層含氣量小於6m³/t 的煤炭資源量為3.95×10¹²t，占煤炭總資源量的71%；大於6m³/t的煤炭資源量為1.62×10¹²t，占煤炭總資源量的29%（表10-1）。因此採用含氣量大於6m³/t為標准實行先採氣後採煤，不影響當前煤炭產量，又可有效利用資源、遏制瓦斯災害、保護環境。

表10-1 中國不同地區不同含氣量的煤炭資源量與煤層氣資源量對比表

三、進一步加強煤層氣勘探開發科技攻關

全國油氣資源戰略選區項目和國家油氣重大專項都將煤層氣科技攻關列為重要組成部分。但中國煤層氣地質條件復雜，目前僅在中高煤階1000m以淺地區取得煤層氣勘探開發突破，煤層氣勘探開發在構造煤發育區、深煤層、低煤階區以及關鍵技術裝備等領域尚需加強科技攻關。建議國家對煤層氣精細地質研究、低煤階煤層氣勘探開發及煤層氣關鍵鑽完井技術試驗等制約煤層氣產業發展的瓶頸技術，進一步加強科技攻關力度，實現煤層氣產業低成本高效開發。

四、制定統一的煤層氣勘探開發國家標准和規范

應制定統一的煤層氣勘探開發技術國家標准和規范，整頓礦業秩序，規范勘探開發程序。整裝的大型煤層氣田，必須按照統一標准和規范進行集成開發、綜合利用，避免破壞性、分散性、盲目性開發。

五、倡導煤炭生產企業與煤層氣生產企業加強合作

煤炭企業和煤層氣生產企業加強合作，可充分發揮各自的優勢，實現煤層氣和煤炭兩個行業之間的良性運作，互利共贏。形成煤層氣與煤炭綜合開采模式，可有效解決礦權重疊問題，保障採煤安全，加快中國煤層氣產業發展步伐。

Ⅶ 國務院辦公廳關於加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見（國辦發[]號）

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

煤層氣俗稱煤礦瓦斯，是寶貴的能源資源。我國高瓦斯、煤與瓦斯突出礦井多，煤礦瓦斯一直是煤礦安全生產的重大隱患。近年來，煤礦重特大瓦斯爆炸事故時有發生，給人民群眾生命財產造成了重大損失；同時，未經處理或回收的煤層氣直接排放到大氣中，也造成了嚴重的環境污染和資源浪費。為進一步加大煤層氣抽采利用力度，強化煤礦瓦斯治理，減輕煤礦瓦斯災害，經國務院同意，現就加快煤層氣抽采利用提出以下意見：

一、加快煤層氣抽采利用是貫徹以人為本，落實科學發展觀，建設節約型社會的重要體現。必須堅持先抽後采、治理與利用並舉的方針，採取各種鼓勵和扶持措施，防範煤礦瓦斯事故，充分利用能源資源，有效保護生態環境。

二、煤層氣抽采利用項目經各省（區、市）煤炭行業管理部門會同同級人民政府資源綜合利用主管部門認定後，可享受有關鼓勵和扶持政策。 主要包括：井下抽采系統項目，地面鑽探、泵站項目，輸配氣管網項目，煤層氣壓縮、提純、儲存和銷售站點項目，利用煤層氣發電、供民用燃燒及生產化工產品項目等。

三、煤層氣年輸氣能力5億立方米及以上的輸氣管網項目或跨省（區、市）輸氣管網項目，由國務院投資主管部門核准；年輸氣能力5億立方米以下的輸氣管網項目，由省級人民政府投資主管部門核准。煤層氣發電並網項目，由省級人民政府投資主管部門核准。煤礦企業自采自用煤層氣項目，由煤礦企業自主決策，報地方人民政府投資主管部門備案。

四、國土資源管理部門要依法加強對煤層氣勘查開采活動的監督管理，嚴格執行國家關於最低勘探投入量和施工期的基本要求，對達不到要求的，按照《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》的有關規定予以處理。

五、煤層中噸煤瓦斯含量必須降低到規定標准以下，方可實施煤炭開采。煤礦安監局要會同有關部門組織制訂具體標准，並加強監督檢查。

六、堅持采氣採煤一體化，依法清理並妥善解決煤層氣和煤炭資源的礦業權交叉問題。凡新設探礦權，必須對煤層氣、煤炭資源進行綜合勘查、評價和儲量認定。煤層中噸煤瓦斯含量高於規定標准且具備地面開發條件的，必須統一編制煤層氣和煤炭開發利用方案，並優先選擇地面煤層氣抽采。煤層氣和煤炭資源實施綜合勘查、評價和儲量認定的具體辦法由國土資源部研究制訂。

七、限制企業直接向大氣中排放煤層氣，環保總局要研究制訂煤層氣大氣污染物排放的具體標准，並對超標准排放煤層氣的企業依法實施處罰。

八、煤層氣抽采利用項目建設用地，按國家有關規定予以優先安排。

九、煤礦企業提取的生產安全費用可用於煤層氣井上井下抽采系統建設。

十、統籌規劃煤層氣和天然氣輸送管網建設。煤層氣經處理後，質量達到規定標準的，可優先並入天然氣管網及城市公共供氣管網。煤層氣售價由供需雙方協商確定，各級人民政府價格主管部門要加強監管，防止無序競爭。

十一、煤礦企業利用煤層氣發電，可自發自用；多餘電量需要上網的，由電網企業優先安排上網銷售，不參與市場競爭，發電機組並網前要符合並網的技術要求和電網安全運行的有關標准。利用煤層氣發電，其上網電價執行國家價格主管部門批準的上網電價或執行當地火電脫硫機組標桿電價。

十二、進一步加大煤層氣抽采利用的科技攻關力度，加大科技投入，有關部門要積極研究制定相關政策措施。

十三、對煤層氣抽采利用實行稅收優惠政策，具體辦法由財政部會同稅務總局、發展改革委等有關部門制訂。

十四、煤層氣抽采利用設備在基準年限基礎上實行加速折舊，折舊資金在企業成本中列支。加速折舊的具體比例由稅務總局商有關部門研究確定。

十五、對地面直接從事煤層氣勘查開採的企業，2020年前可按國家有關規定申請減免探礦權使用費和采礦權使用費。

十六、各級人民政府要積極籌措資金，為煤層氣抽采利用項目提供資金補助或貸款貼息。

國務院辦公廳

二〇〇六年六月十五日

Ⅷ 加強煤炭與煤層氣綜合勘查開采促進礦產資源合理利用

煤層氣是生於煤層、吸附於煤層的高效清潔能源，俗稱瓦斯。長期以來只採煤不採氣的開采方式，不僅造成煤層氣這種寶貴資源嚴重浪費，而且還造成我國煤礦瓦斯事故頻發。未經處理或回收的煤層氣直接排放到大氣中，也造成了嚴重的環境污染和資源浪費。為進一步加大煤層氣抽采利用力度，強化煤礦瓦斯治理，減輕煤礦瓦斯災害，2006年6月15日，國務院辦公廳下發《關於加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》（國辦發[2006]47號）。2007年4月27日，國土資源部出台《關於加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》（國土資發[2007]96號），要求對煤炭和煤層氣進行綜合勘查、開采。

一、加強煤炭和煤層氣綜合勘查開采是貫徹以人為本，落實科學發展觀，建設節約型社會的重要體現

（一）合理利用煤層氣是防範煤礦瓦斯事故的根本措施

長期以來，我國瓦斯治理和利用嚴重滯後，成為煤礦安全生產的最大隱患，瓦斯也因此被稱為我國煤礦安全的「第一殺手」。據統計，全國現有2萬多個煤炭生產礦山，大多數沒有開展煤層氣勘查評價。除國有煤礦外，礦井未建抽采系統所佔比例為40%，實際在煤礦開采過程中噸煤瓦斯抽采量不足1立方米。我國每年採煤排放煤層氣約150億立方米，其中建有井下抽采系統的高瓦斯礦井抽採煤層氣僅為23億立方米，抽采率只佔總量的15%。煤礦安全事故80%與煤礦瓦斯事故有關，加強煤炭與煤層氣的綜合勘查開采，治理和利用瓦斯，是保證煤礦安全生產、維護人民群眾生命財產安全的重要舉措，是一項利國安民的「生命工程」。

（二）加強煤炭與煤層氣的綜合勘查開采，是綜合開發利用我國能源資源的有力舉措

根據最新一輪資源評估結果，我國埋深2000米以內的煤層氣資源儲量達36.8萬億立方米，相當於450億噸標准煤或350億噸標准油。煤層氣資源的開發利用受到國家高度重視，《國務院關於促進煤炭工業健康發展的若干意見》中明確提出「鼓勵瓦斯抽采利用，變害為利，促進煤層氣產業化發展」。目前，我國煤層氣開發利用已成為發展前景廣闊的新興產業，已經在民用、發電、工業燃料、汽車燃料等多領域利用。隨著煤層氣抽采利用技術的不斷成熟和推廣，對緩解我國油氣資源緊張狀況的作用將越來越大。

（三）加強煤炭與煤層氣的綜合勘查開采，是改善生態環境的有效手段

煤層氣的主要成分是甲烷，所產生的溫室效應是二氧化碳的21倍，對臭氧層的破壞力是二氧化碳的7倍。據有關部門估算，全國瓦斯對空排放量佔全部工業生產甲烷排放量的1/3左右。近年來，隨著煤炭產量的快速增長和煤礦開采深度的增加，這一問題更加突出，已引起國內和國際社會的廣泛關注。加強煤層氣的開發和利用，可以有效減少溫室氣體排放，改善大氣環境質量。

二、我國煤層氣開采情況

1970年的石油危機，使瓦斯這一殺手在美國成為有利可圖的新能源，在政府的稅收補貼等政策刺激下，1980年全美瓦斯（煤層氣）產量不足1億立方米， 10年後這個數字提高了200倍。

我國煤層大多瓦斯含量較高，全國高瓦斯煤礦的噸煤瓦斯含量平均為6～10立方米，煤層氣地質資源量共有36萬多億立方米，與國內目前常規天然氣地質資源量大致相當。為了採煤安全，從1950年開始，國內一些大型煤礦開始試驗在井下將瓦斯抽出排放，但大多數煤礦不進行瓦斯開采。1991年，在當時的國家能源部牽線下，一家名為美中能源公司的美國公司與山西省晉煤集團合作開采瓦斯，在新片區內的潘庄打下了第一口生產井，每天產氣1萬立方米。這是中國第一口取得極大成功的地面開採煤層氣井。我國也認識到瓦斯前景無限，瓦斯熱潮蔓延全國，各地鑽出了100多口氣井。1996年初夏，煤炭部、地質礦產部、中石油共同成立中聯煤層氣有限責任公司，成為全國唯一一家專門從事煤層氣勘探、開采、銷售的企業。鑒於相關技術大多需要從國外引進，國務院專門發文賦予中聯煤層氣有限責任公司對外合作專營權。

在瓦斯開采方面，許多煤礦企業緊緊依靠科技進步，大膽探索，勇於實踐，在瓦斯治理和利用方面開展了許多有益的嘗試，積累了不少成功的經驗，取得了良好的效益。統計結果顯示，2005年，全國有147個縣（區）實現了高瓦斯礦井瓦斯監控系統聯網，60%的低瓦斯礦井安裝了瓦斯監控系統，全國施工煤層氣井328口，全國煤層氣抽采量達23億立方米，利用總量超過10億立方米。瓦斯事故逐年下降。

但從全國總體情況看，煤礦瓦斯綜合治理和開發利用尚處於起步階段，還存在許多亟待解決的問題：在瓦斯抽采利用方面，儲量與抽采量、抽采量與利用量還不成比例、很不協調，受技術水平不高、抽采工程投入不足、長輸管網建設跟不上、激勵政策尚不完善等諸多因素制約，瓦斯抽采和利用遠遠落後於常規天然氣。由於瓦斯導致的煤礦生產安全事故不斷發生，國家出台了多項鼓勵和扶持煤層氣抽采利用的優惠政策。2005年，國務院制定了瓦斯集中整治的七項措施；2006年初，國務院進一步提出了「力爭用兩年左右時間，使煤礦瓦斯爆炸重特大事故有較大幅度的下降」的工作目標。同年，國務院辦公廳印發了《關於加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》，制訂了多項促進煤礦瓦斯抽采利用的政策措施。各地制訂了煤礦瓦斯治理與利用的總體方案和實施意見，編制完成了煤層氣開發利用的 「十一五」規劃，組建了瓦斯治理國家工程研究中心和煤層氣開發利用國家工程研究中心，在資金、政策、科技等許多方面對瓦斯治理與利用給予了高度關注和積極支持。2007年4月27日，國土資源部出台《關於加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》（國土資發[2007]96號，以下簡稱《通知》），對煤炭和煤層氣綜合勘查、開采提出了具體要求。

三、加強煤炭和煤層氣綜合勘查開采應當注意的問題

《通知》規定，煤層中噸煤瓦斯含量高於規定標准且具備地面開發條件的，必須優先選擇地面煤層氣抽采。煤層中噸煤瓦斯含量必須降低到規定標准以下，方可實施煤炭開采。在執行過程中應當注意以下幾個方面的問題：

（一）科學設置煤炭和煤層氣礦業權

綜合勘查、綜合開採的關鍵是煤層氣達到可供開採的條件，有開采價值，這首先要確定噸煤瓦斯含量國家標准。國土資源部根據國家礦產資源規劃，綜合考慮煤層氣、煤炭資源賦存狀況和煤炭礦業權設置方案，在煤層氣富集地區，劃定並公告特定的煤層氣勘查、開采區域。新設立的煤炭探礦權、采礦權不得進入國家公告的特定煤層氣勘查、開采區域。投資人在申請煤炭探礦權時，應提交煤炭和煤層氣的綜合勘查實施方案。煤炭煤層氣探礦權人在勘查過程中必須綜合勘查煤層氣資源；完成勘查工作，應提交煤炭和煤層氣評審評估報告，論證是否具備開採煤層氣的條件。不具備綜合勘查、綜合開采條件的，可單獨勘查、開采；具備開采條件的，則鼓勵煤層氣開采，先採氣後採煤。符合採氣條件的發放煤層氣開采許可證，不再頒發煤炭的采礦許可證。但為了保護之前投入勘查的合法權益，煤炭探礦權人可以申請劃定煤炭采礦權礦區范圍。

（二）妥善解決煤炭和煤層氣礦業權交叉重疊問題

實際工作中出現的煤炭煤層氣交叉重疊，大致有這么幾種情況：已經授予煤層氣礦業權之後，又設置了煤炭礦業權，並另外授予煤層氣開采企業；還有一種是采礦權人為了留足後備資源，佔有礦區面積很大，實際造成采氣、採煤互相壓覆重疊。礦權重疊帶來煤炭和煤層氣企業生產互相干擾、利益產生糾紛等問題。《通知》對防止、解決煤炭、煤層氣資源礦業權重疊問題提出具體處理意見，一是國家劃定並公告設立特定的煤層氣勘查開采區域，新設立的煤炭探礦權、采礦權不得進入；二是依法清理，各省級國土資源管理部門對本轄區內煤層氣探礦權進行一次全面檢查，對未達到最低勘查投入的，縮減勘查區塊面積或不予延續，情節嚴重的，依法吊銷勘查許可證；三是雙方採取協議合作方式解決。 在《通知》下發前，煤炭、煤層氣企業雙方達成安全生產協議，雙方按協議辦理，加強煤炭、煤層氣勘查開采合作。《通知》下發前礦權發生重疊而沒有簽訂協議的，按照「先採氣，後採煤」的原則，由雙方協商，綜合勘查、綜合開采。6個月內，雙方協議不成，由國土資源管理部門依據《國務院辦公廳轉發國土資源部等部門對礦產資源開發進行整合意見的通知》（國辦發[2006]108號）精神，按照採煤采氣一體化、采氣採煤相互兼顧的原則，支持煤炭國家規劃礦區內的煤炭生產企業綜合勘查開採煤層氣資源。

（三）防止借勘查開採煤層氣之名對煤炭資源 「跑馬圈地」

《通知》為避免借勘查開採煤層氣之名對煤炭資源 「跑馬圈地」，做了兩方面的規定：第一，要求煤炭礦業權人綜合勘查開採煤層氣資源。經勘查、論證，在以下三種情況下，煤炭探礦權人可依法獲得煤炭采礦權：①採用露天開采方式採煤的；②採用井工開采方式，煤層中噸煤瓦斯含量低於國家規定標準的；③採用井工開采方式，煤層中噸煤瓦斯含量達到國家規定標准但不具備規模化地面抽采和開發利用條件的。第二，改變煤層礦業權出讓方式，加強管理煤層氣礦業權。煤層氣探礦權出讓由原來以申請在先原則為主，改變為招標方式，同時要求煤層氣礦業權人對煤炭資源進行綜合勘查評價，但煤層氣探礦權人不得以勘查煤層氣的名義開採煤炭及其他礦產資源。

煤層氣礦業權人不能直接申請其礦區范圍的煤炭礦業權。通過論證，不具備規模化地面抽采條件或經地面抽采後煤層氣含量降至國家規定標准以下的區塊，煤層氣礦業權人應及時辦理煤層氣礦業權區塊注銷手續。國土資源管理部門應採用競爭方式依法有償出讓煤層氣退出區塊的煤炭礦業權。原煤層氣礦業權人可參與競標，在同等條件下優先。競得煤炭礦業權的申請人，在按規定向國家繳納煤炭礦業權價款的同時，還需向原煤層氣礦業權人支付其綜合勘查煤炭資源投入的補償。

（四）已取得煤礦礦業權的礦業權人應當對煤炭和煤層氣進行綜合勘查

《通知》下發前已取得煤炭、煤層氣探礦權或采礦權的礦業權人，應按本通知要求做好以下工作：已依法取得煤炭或煤層氣勘查許可證的探礦權人，應對勘查區塊范圍內的煤層氣或煤炭資源進行綜合勘查、評價，提交煤層氣和煤炭綜合勘查報告，並按有關程序進行儲量評審（估）、備案；已依法取得煤炭采礦許可證的采礦權人，在本礦區范圍內以地面抽采方式開採煤層氣的，應依法補辦煤層氣采礦許可證；進行井下煤層氣回收利用的，不再另行辦理煤層氣采礦許可證，但應切實採取措施，不斷提高煤層氣回收利用水平。

Ⅸ 煤層氣產業發展建議

我國的煤層氣產業取得了豐碩的成果，但也存在一些的問題，如煤炭生產和煤層氣開發缺乏統一協調發展的模式，缺乏統一的煤層氣勘探開發標准和規范，秩序混亂，整裝的大型煤層氣田存在分散性，盲目性開發等諸多問題亟待解決。為了促進我國煤層氣產業的可持續發展，提出以下建議：

1.加強煤層氣產業發展狀況調研

煤層氣產業經過幾十年發展，各方面均取得了一定程度的進展，但截至2009年底，煤層氣地面年產量不足10×10⁸m³，抽放利用率很低。制約煤層氣產業發展的因素包括地質理論、技術方法、體制機制等多方面問題，政府應組織多部門進行調研分析和研究，提出解決問題的根本方法。

2.出台「先採氣、後採煤」的資源開發政策細則

落實國務院47號文件（國辦發〔2006〕47號）「關於加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干建議」，出台「先採氣、後採煤」的資源開發政策細則，建議先採氣後採煤規定標準定於6m³/t；煤炭生產區在保證煤礦安全生產的前提下，以採煤為主，兼顧煤層氣綜合開發利用，以確保煤炭安全生產；而在煤炭規劃區對噸煤含氣量大於6m³的原生煤含氣區必須先地面采氣後井下採煤；構造煤發育區及低含氣區採用煤礦井下抽採的方式開發利用煤層氣。

3.進一步加強煤層氣勘探開發科技攻關

全國油氣資源戰略選區項目和國家油氣重大專項都將煤層氣科技攻關列為重要組成部分，但我國煤層氣地質條件復雜，目前僅在中高煤階1000m以淺地區取得煤層氣勘探開發突破，煤層氣勘探開發在構造煤發育區、深煤層、低煤階區以及關鍵技術裝備等領域尚需加強科技攻關。建議國家對煤層氣精細地質研究、低煤階煤層氣勘探開發及煤層氣關鍵鑽完井技術試驗等制約煤層氣產業發展的瓶頸技術進一步加強科技攻關力度，實現煤層氣產業低成本高效開發。

4.制定煤層氣勘探開發技術國家標准和規范

應制定統一的煤層氣勘探開發技術國家標准和規范，整頓礦權秩序，規范勘探開發程序。整裝的大型煤層氣田，必須按照統一標准和規范進行集成開發、綜合利用，避免破壞性、分散性、盲目性開發。

5.倡導煤炭企業與煤層氣企業加強合作

煤炭企業和煤層氣生產企業加強合作，可充分發揮各自的優勢，實現煤層氣和煤炭兩個行業之間的良性運作，互利共贏。形成煤層氣與煤炭綜合開采模式，可有效解決礦權重疊問題，保障採煤安全，加快我國煤層氣產業發展步伐。

Ⅹ 中國煤層氣產業政策現狀

在煤層氣戰略選區項目的推動下，國務院辦公廳出台了《關於加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見（國辦發〔2006〕47號）》等優惠政策，隨後國家有關部門相繼出台了一系列扶持煤層氣發展的優惠政策，促進了中國煤層氣產業發展。

一、稅收、價格優惠政策

（1）增值稅優惠政策。國辦通〔1997〕8號規定：中外合作開采陸上煤層氣按實物徵收5%的增值稅，不抵扣進項稅額；自營開采陸上煤層氣增值稅實行先征後返，即按13%的稅率徵收，返還8個百分點。2007年1月1日以後調整為：對煤層氣抽采企業的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅先征後退政策；先征後退稅款由企業專項用於煤層氣技術的研究和擴大再生產，不徵收企業所得稅。

（2）企業所得稅優惠政策。財稅字〔1992〕62號規定：從事合作開採石油資源的企業所得稅的規定，均適用於開采中國陸上煤層氣資源的企業；對中外合作開採煤層氣的企業所得稅實行二免三減半，即從開始獲利年度起，第一年和第二年免徵企業所得稅，第三年至第五年減半徵收企業所得稅。

（3）關稅減免政策。國務院《關於調整進口設備稅收政策的通知（國發〔1997〕37號）》規定：自1998年1月1日起，對國家鼓勵發展的國內投資項目和外商投資項目進口設備，在規定范圍內，免徵關稅和進口環節增值稅。

（4）煤層氣價格政策。國務院辦公廳1997年國辦通〔1997〕8號文件規定：煤層氣價格按市場經濟原則，由供需雙方協商確定，國家不限價。2007年4月20日，國家發展改革委發出加強民用煤層氣價格管理的通知，要求民用煤層氣出廠價格由供需雙方協商確定。現已納入地方政府管理價格範圍的，要積極創造條件盡快放開價格。

（5）煤層氣抽采利用設備加速折舊。2007年2月20日，財政部、國家稅務總局聯合下發《關於加快煤層氣抽采有關稅收政策問題的通知（財稅〔2007〕16號）》，要求對獨立核算的煤層氣抽采企業購進的煤層氣抽采泵、鑽機、煤層氣監測裝置、煤層氣發電機組、鑽井、錄井、測井等專用設備，統一採取雙倍余額遞減法或年數總和法實行加速折舊，具體加速折舊方法可以由企業自行決定，但一經確定，以後年度不得隨意調整；對獨立核算的煤層氣抽采企業利用銀行貸款或自籌資金從事技術改造項目國產設備投資，其項目所需國產設備投資的 40% 可從企業技術改造項目設備購置當年比前一年新增的企業所得稅中抵免；對財務核算制度健全、實行查賬征稅的煤層氣抽采企業研究開發新技術、新工藝發生的技術開發費，在按規定實行100%扣除基礎上，允許再按當年實際發生額的50%在企業所得稅稅前加計扣除。

（6）煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用補貼。2007年4月20日，財政部出台《關於煤層氣（瓦斯）開發利用補貼的實施意見（財建〔2007〕114號）》規定：中央財政按0.2元/m³煤層氣（折純）標准對煤層氣開采企業進行補貼，補貼額度按照（銷售量＋自用量－用於發電量）×補貼標准進行計算。在中央財政補貼的基礎上，地方財政可根據當地煤層氣開發利用情況對煤層氣開發利用給予適當補貼，具體標准和補貼辦法由地方財政部門自主確定。

二、煤層氣資源管理優惠政策

（1）探礦權使用費。按以下幅度審核減免：第一個勘查年度可以免繳，第二至第三個勘查年度減繳50%，第四至第七個年度減繳25%。

（2）采礦權使用費。按以下幅度審核減免：礦山基建期和礦山投產第一年可以免繳，投產第二至第三年可以減繳50%，第四至第七年減繳25%，采礦結束當年免繳。

（3）礦區使用費。按陸地上常規天然氣對外合作規定交納（按氣田計算），即年度煤層氣產量不超過10×10⁸m³，免徵礦區使用費；10×10⁸～25×10⁸m³，交納1% 礦區使用費；25×10⁸～50×10⁸m³，交納2%礦區使用費；超出50×10⁸m³，交納3%礦區使用費。

（4）資源使用費。對地面抽採煤層氣暫不徵收資源稅。

三、鼓勵煤層氣利用的有關政策

煤層氣被列入1996年修改後的《資源綜合利用目錄（國經貿資〔1996〕809號）》。該文件規定：鼓勵利用煤礦瓦斯氣、煤層氣，並享受財稅字〔1994〕001號、國稅發〔1994〕008號、財稅字〔1996〕020號、財稅字〔1996〕021號等文件規定的優惠政策。

財稅字〔1994〕001號文件規定：列入《資源綜合利用目錄》內的資源作主要原料生產的產品的所得，自生產經營之日起，免徵所得稅5年。

國稅發〔1994〕008號文件規定：關於印發固定資產投資方向調節稅「資源綜合利用、倉儲設施」稅目稅率注釋的通知，對煤層氣、煤礦抽放的瓦斯利用項目規定了固定資產投資方向調節稅實行零稅率，但不包括行政辦公和生活服務用房的投資。

國家發改委2007年4月印發《關於利用煤層氣（煤礦瓦斯）發電工作的實施意見》，提出煤層氣（煤礦瓦斯）電廠所發電量原則上應優先在本礦區內自發自用，需要上網的富餘電量，電網企業應當予以收購，上網電價比照國家發展改革委制定的《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法（發改價格〔2006〕7號）》中生物質發電項目上網電價（執行當地2005年脫硫燃煤機組標桿上網電價加補貼電價）；煤層氣（煤礦瓦斯）電廠不參與市場競價，不承擔電網調峰任務。