金融機構化解地方政府債務風險

㈥ 解決地方政府債務風險的措施有哪些

解決地方政府債務風險的措施如下：

1、國有企業和地方政府債務的界限。貫徹執行中央政府對地方政府融資平台轉型的要求，嚴格區分地方國有企業和地方政府債務的界限，適度允許地方國有企業發生違約，以便加強對投資者的教育；

2、財政部一直監測地方政府債務風險情況。當前地方政府債務管理存在的問題包括：地方政府償債能力總體有所下降，局部地區債務風險有所上升；地方政府違法或變相舉債擔保仍有發生；不規范的PPP模式等。對這些問題，有關部門正在督促地方和相關金融機構採取措施加以解決；

3、引入長期資金提供者。地方政府債券及地方基礎設施項目可引入成熟的、風險偏好穩定的機構投資者和個人投資者，尤其是要引入長期資金提供者；

4、設立政府性融資擔保基金。中央可鼓勵地方政府出資設立政府性融資擔保機構，或政府性融資擔保基金，或地方產業發展基金，充分利用資本市場為地方政府基礎設施項目建設提供充足的資金，更好地支撐地區經濟可持續發展；

5、適度加大國債和地方政府債券發行規模，是政府依法規范加杠桿的重要舉措，可以避免全社會債務收縮對經濟造成負面影響。隨著全社會的杠桿水平逐步下降，政府的杠桿也可以逐步釋放。

(6)金融機構化解地方政府債務風險擴展閱讀：

建立健全債務風險預警和應急處置機制，將風險評估和預警結果通報有關部門和各省級政府，督促高風險地區多渠道籌集資金化解債務風險。

將地方政府債務納入預算管理。財政部印發一般債券和專項債券預算管理辦法，調整政府收支分類科目，在2016年全國預算草案中全面反映地方政府債務情況，指導地方分別在2016年預算草案和預算調整方案中反映政府債務情況，主動接受各級人大監督；

我國地方政府債務風險總體可控。以國際通用的債務率(債務余額/綜合財力)指標衡量，2015年地方政府債務率為89.2%，低於國際通行警戒值。

需要注意的是，與發生債務危機的國家不同，我國地方政府債務形成了大量與債務相對應的優質資產作為償債保障，加上未來一段時期內我國經濟將保持中高速增長，也為債務償還提供了根本保障。

㈦ 地方性政府債務的風險及影響

地方政府債務風險作為財政風險的重要構成，對金融和經濟具有較大威脅，在國民經濟運行中的地位日漸凸顯，並成為中央及地方政府長期關注的核心問題。但到目前為止，國內外對地方政府債務風險並無明確統一的概念，大部分研究都強調地方政府債務增長，甚至將地方政府債務增長直接當成債務風險。可見，地方政府債務風險是一個看似簡單，但較為復雜的問題，現有的相關研究也還存在一定的局限，有待進一步深入探索。
關於地方政府債務風險概念的梳理
1.基於一般風險概念的認識
明確一般意義上的風險(Risk)概念，是理解地方政府債務風險的前提。Willett(1901)將風險定義為，不願發生的事件發生的不確定性之客觀體現。Knight(1922)又指出，風險是一個可測度的不確定性，並且是從事後來看不確定性因素所造成的損失。隨後，理論界對風險的認識開始不斷深入。溫濤(2005)在總結前人研究基礎上將其歸納為，風險是一種不確定性，可以是導致某種損失的不確定性，也可以是帶來某種收益的不確定性，同時還與預期相關。
就地方政府債務而言，只有當其對經濟社會發展帶來危害的時候才可能去關注其風險，因此，地方政府債務風險屬於未來發生損失的不確定性。
2.基於政府債務風險的借鑒
國外關於政府債務風險的研究較多，如Horton Jr.(1972)認為，一旦在經濟繁榮時期發生政府違約事件，經濟蕭條趨勢將隨即而來，這種違約一般表現為政府債務增長超過了居民收入增長。Alberto and Tabellini(1992)認為政府債務風險是債務規模膨脹所導致，可以劃分為兩類，一是政府債務規模增加所導致的貨幣貶值風險，二是政府債務增加還將會導致債務違約，從而將影響政府信用。與此同時，部分學者還將債務風險與財政可持續性相互聯系，即將債務風險當成是財政不可持續性。Buiter(1985)認為財政可持續是指作為經濟實體的財政存續狀態或能力，當政府有能力償還債務時，財政就是可持續，否則將導致破產風險。Blanchard et al.(1990)認為在確定財政收支水平時，如果能夠使所考慮時期內的凈債務佔GDP的比重保持不變，此種條件下確立的財政收支就是可持續，反之就存在風險。Frenkel and Razin(1996)認為政府債務不可持續將會導致財政政策發生「急劇性」變化，從而導致預算發生失衡，以及不能償還債務而損害儲蓄人的利益。
無論是從直接定義，還是從可持續概念來看，關於政府債務風險的研究，重點還是強調政府債務所帶來損失，涵蓋了地方政府債務風險的一般內涵。但相比之下，地方政府債務風險更具個性特徵，比如從風險的危害上看，地方政府債務風險可以演變為中央財政風險，以及金融體系和經濟運行風險，只有當這些風險發生後，地方政府債務風險才可能爆發，因而地方政府債務風險更具傳導性、隱蔽性和危害性。
3.地方政府債務風險的理解
2000年以來，伴隨著我國地方政府債務規模的快速膨脹，國內學者開始關注地方政府債務風險問題。郭琳和樊麗明(2001)認為地方政府債務風險表現為地方政府債務的不確定性或其自身的缺陷以及由此引發的問題，包括總量支付、債務結構、利率匯率等內在風險，以及增加稅負、向上級政府轉嫁、影響宏觀經濟等外在風險。馬海濤和呂強(2004)認為地方政府債務風險是指地方政府無法清償到期債務的償債風險，以及引發的其它風險。呼顯崗(2004)將地方政府債務風險定位於向中央財政的轉嫁，並嚴重威脅到國家的經濟安全和社會穩定。賀忠厚等(2006)認為只要有地方政府債務就有風險，表現為對經濟運行、社會發展、預算執行、信用環境等產生影響。於海峰和崔迪(2010)提出的地方政府債務風險，就是指地方政府債務在各種不確定因素影響下，對社會經濟造成損失的可能性。韓增華(2011)認為地方政府債務風險表現為資不抵債，即當期財政收入不足以維持當期財政支出。黃國橋和徐永勝(2011)將地方政府債務風險歸結為地方政府過度負債行為，從而導致預算軟約束、政治腐敗。繆小林和伏潤民(2012)認為地方政府債務風險表現為債務相對於經濟、政府和居民負擔的超常規增長，並將其分為承債壓力風險和償債能力風險。李茂媛(2012)認為地方政府債務風險是債務規模的急劇擴張，從而影響財政和金融運行，並對地方經濟發展產生負面效應。
從國內相關研究來看，基本都認為地方政府債務風險是債務增長帶來危害和損失的不確定性預期，與本文對風險及地方政府債務風險的理解相吻合。然而，已有研究更多的還是強調債務快速增長的表象，缺乏對地方政府債務如何影響財政、金融和經濟系統運行的深入分析，從而難以形成對地方政府債務風險內涵的深刻認識。
適合國情的地方政府債務風險內涵
地方政府債務風險一旦爆發，導致的不僅僅是某個縣、市或省級財政運行困難，而將會通過向中央財政傳導形成整個公共財政風險，甚至會通過向金融系統蔓延，引發全國性金融危機或經濟危機，這將作為本文理解地方政府債務風險內涵的關鍵。
1.地方政府債務風險會向中央財政傳導，引發全國性系統財政風險
與美國、加拿大、澳大利亞和俄羅斯等聯邦制主義國家不同，我國是典型的單一制大國，在單一制體制下，多級政府及相應的多級財政間具有相互依賴和影響關系，在財政運行責任上中央政府對地方政府具有無限的連帶性。因此，就地方政府債務而言，如果數量積累到一定程度並引發財政風險，同時地方政府又無力化解，承擔地方政府債務的責任自然會向中央政府轉移，則具有局部性的地方政府債務風險可能演化為全國系統性的財政風險。黃國橋和徐永勝(2011)已經證明，如果地方政府財力不足，難以按時還款，上級政府必然會從大局出發，通過加大轉移支付或採取豁免地方政府部分債務等方式，為下級政府的債務風險買單，最終形成地方政府債務風險「倒逼」中央政府，並演化為中央財政風險。
2.地方政府債務風險會通過向金融機構蔓延，引發金融或經濟危機
我國當前正處於市場經濟的轉軌初期，財政與信貸的密切聯系決定了財政風險與金融風險共存。2010年底，全國地方政府債務通過銀行信貸方式融資規模為84679.99億元，佔地方政府債務總額的79.01%，與此同時，同期金融機構人民幣年底貸款余額中，地方政府債務銀行貸款佔17.67%。可見，如果我國地方政府債務風險發生，即未來各年度財政收入不能補缺歷史欠債的話，勢必導致銀行無法按時足額收回貸款，在銀行體系內部加劇呆賬、壞賬的持續惡化，從而導致資金鏈斷裂使銀行運行資本呆滯而被迫破產，金融危機隨即出現。胡援成和張文君(2012)也證實了該觀點，即地方政府債務的迅速擴張會加劇銀行信貸風險，為金融體系不穩定埋下隱患。更進一步看，金融機構各項存款中，企業存款大約佔34.04%，且絕大部分屬於短期存款，另外，在地方政府債務余額中也有9.75%是來源於單位和個人借款。如果地方債務風險發生、銀行資金鏈斷裂，將直接影響企業生產資金的正常循環，根據經濟運行傳導機制，生產下降、企業倒閉和失業增加等經濟危機也將接踵而來。
由此可見，如果地方政府債務常規增長不具有危害，也構不成債務風險，因而地方政府債務風險除了涵蓋債務增長外，還包括債務增長形成的危害或損失預期。據此，我們可以將地方政府債務風險理解為，債務形成危害預期的超常規增長，而這種危害除了體現對自身財政運行影響外，還表現為通過風險傳導機制，對中央財政、金融系統和經濟運行的破壞。 根據上述對地方政府債務風險內涵的理解，判斷地方政府債務風險生成的原因，其實質就是揭示地方政府債務超常規增長的動力。針對該問題，已有研究從經濟發展、財政體制、管理制度和政府行為等方面進行探討，但多數僅僅是闡述了地方政府債務增長的原因，並沒有揭示出地方政府債務超常規增長的動力。
基於經濟發展視角的認識
從經濟發展的角度來看，恢復和發展經濟的各種經濟社會項目建設，是促進地方政府債務增長的主要原因。Ratchford(1947)指出美國1930—1940年間的聯邦債務達到325億美元，除了30億美元用於退伍軍人的津貼外，其餘全部用於和平年代的經濟社會項目支出，主要目標是實現經濟復甦。Hildrethand Miller(2002)通過實證得出，地方政府債務與經濟發展息息相關，一方面，地方政府債務舉借越多，對未來地方經濟發展越具有較大的促進作用，另一方面，地方經濟總量積累越大，為舉借債務奠定了較強的承載能力基礎。Islam and Hasan(2007)以美國戰後時期為例，實證得出公共債務雖然伴隨一定的通貨膨脹，但能帶來資本積累和實際產出增長，這也就成為各地舉借債務發展經濟的重要依據。在國內，郭琳和樊麗明(2001)馬海濤和呂強(2004)等認為我國正由計劃經濟向市場經濟過渡，這種「放權讓利」的改革促使地方政府成為擁有自我發展目標的經濟實體，從而導致財政支出擴張，地方政府債務負擔不斷加重。呼顯崗(2004)指出政府對經濟和社會微觀領域事務干預過多，從而導致很多市場風險直接轉嫁為債務風險。曹信邦等(2005)以經濟發達地區為例，指出政府債務規模與經濟發展水平呈現高度相關，而這些政府借款和貸款主要用於經濟建設。安春明(2009)指出政府為拯救經濟，安排了4萬億投資計劃，這很大程度上迫使地方政府舉借債務。於海峰和崔迪(2010)指出，強烈的利益動機將導致地方政府追求本地區經濟快速增長，而這樣一個以「政府代替市場」的投資行為必然導致政府投資過寬，不得不通過舉借債務來實現。中國人民銀行靖安縣支行課題組(2011)通過實證指出，地方工業發展、城市功能完善等均要求增加地方政府債務，同時也能取得較好效益。
從經濟發展來認識地方政府債務增長，其實質是說明了地方政府債務與地方經濟發展相互伴隨。早在19世紀70年代，瓦格納就提出隨著社會進步及城市化和工業化的發展，對公共投資的需求會增大，而這類需求支出一般都屬於資本性支出，按照時間配比原則，資本性支出除了一部分應在當期得到補償外，大部分應該分攤到各個時期，由此需要舉借債務。可見，經濟發展對債務的需求不能說明是債務風險產生的原因。
基於財政體制視角的認識
從財政體制的角度來看，政府間財政分權及預算制度導致的財力減少、支出擴張，是地方政府舉借債務的直接原因。Green(1993)從稅收國家和債務國家的關系出發，指出向居民征稅與舉借債務具有替代性，在稅收減少的情況下地方政府不得不舉借債務。Temple (1994)指出，在公共基礎設施投資中，是應該採用當前稅收收入還是應該利用市政債券，很大程度上取決於居民收入水平，一般情況看，稅收比重過低是導致地方政府盲目舉債的直接原因。Teresa and Craig(1997)將地方政府債務膨脹歸因於一國政府間不合理的財政關系，包括橫向和縱向的財政非均衡缺口，以及政府間缺乏透明的轉移支付標准等。Krol(1997)認為預算條例將決定政府收入和支出大小，從而也就決定地方政府是否會舉借債務，因此預算軟約束導致的支出膨脹是地方政府債務風險形成的根源。Mikesell(2002)認為政府債務形成的原因主要包括彌補財政赤字，以及在某一財政年度彌補短期資金不足。在國內，郭琳和樊麗明(2001)也指出財政體制缺陷會引發我國地方政府債務風險，包括政府間事權與支出責任劃分不清形成的償債意識缺乏和財政收不抵支。呼顯崗(2004)認為國家實施積極的財政政策導致地方支出壓力過大，以及分稅制改革不徹底導致地方政府事權與財權不匹配，以此導致債務增加和償債能力弱化。張遠(2005)認為我國非正式預算體制的軟約束，會遲滯正式預算制度的完善過程，使地方政府收支進一步弱化，從而衍生出舉債籌資慾望的制度化。安春明(2009)指出伴隨著分稅制改革，地方在經濟分權和趕超戰略的驅動下開始自主地發揮資源配置功能，在預算財力無法滿足的情況下，開始運用債務工具彌補建設資金的缺口。賈康等(2010)指出分稅制改革雖然規范了收入分配，但是並沒有解決財力與事權匹配的問題，任何一項宏觀經濟政策的實施都會增加地方政府支出壓力，從而被迫舉借債務。蔡玉(2011)指出在我國事權和支出責任不明晰背景下，中央出台的各項民生政策，地方政府只能依靠舉借債務落實。
從財政體制來解釋地方政府債務增長，重點闡述了在政府間財政關系框架中，各種財政政策或制度導致地方政府財力與支出責任的不匹配，從而需要通過舉借債務來完成上級政府指定的支出責任。在國內，絕大多數學者都將其歸結為分稅制的不徹底，由於分稅制下的事權和支出責任不明確，無論中央的民生政策還是擴大內需，均會增加地方政府的支出壓力，從而被迫舉債。但這並不是債務超常規增長的充分條件，而關鍵問題是，在這種存在財力缺口的條件下，會為地方政府非理性舉債提供機會和空間，導致地方政府債務的超常規增長，從而導致風險的產生。
基於管理制度視角的認識
從管理制度的視角來看，缺乏嚴格的地方政府債務舉借審批、使用監管和償還管理等制度，從而無法控制債務規模的盲目擴張。Hackbart and Leigland(1990)指出，由於缺乏嚴格的地方政府債務發行和償還方面的管理制度和政策，從而導致1977—1987年間美國州級債務余額從870億美元快速增長到2640億美元。Trautman(1995)指出當前許多州將所有的債務活動集中在一個機構，對此他提出地方政府債務的定量管理辦法應該逐漸被發展起來，並要應用於債務活動的分析，這有利於對債務規模的控制和管理。Dafflon and Beer-Tóth(2009)研究指出，關於地方公共債務不僅需要有舉借方面的制度約束，比如預算平衡制度、舉債管理框架、債務行政控制等，而且還需要有對超規模債務產生影響的處罰機制，比如強制性的行政規范等。Levine(2011)基於積極政策理論和稅收收入准則，提出州政府通過採用較優的管理制度，就會通過管理將債務信號傳導到信用評級、投資主體和納稅人，從而約束州政府及時履行自身的債務責任，從而降低債務的違約成本。在國內，郭琳和樊麗明(2001)從債務管理方面指出，債務管理制度嚴重滯後，缺少相應的償還機制和決策失誤的責任機制；債務管理體制條塊分割、各自為政，難以進行有效的債務風險量化；地方政府缺乏直接融資渠道等均會導致我國地方政府債務風險發生。李光輝(2003)認為地方政府債務風險產生的原因之一是地方政府缺乏舉借債務的總體規劃和科學論證。王曉光和高淑東(2005)提出，地方政府債務大量產生的另一個原因是，我國地方政府債務缺乏有效的債務資金監管系統，以及靈敏有效的反映和控制債務風險的約束機制。裴育和歐陽華生(2007)提出如果缺乏債務風險預警機制，將難以預先知道債務風險狀態，從而不利於地方政府債務風險的控制。安春明(2009)指出影響地方政府舉債行為的因素主要包括債務管理技術、債務決策技術和債務預算技術等。李燕(2009)分別列出我國地方政府融資負債的主要問題，包括融資決策主體多元化，債務監管主體不明確；對資金應用的監管不到位，導致投資大、效率低；資金使用和償還缺乏中長期規劃。於海峰和崔迪(2010)認為政府績效評價和監督體系的不完善，是導致地方政府債務風險的關鍵。
從管理制度視角看地方政府債務的增長，實質上是從具有外生性的管理方面來約束地方政府債務行為，換句話說，如果存在合理的債務規模約束機制，地方政府就不可能盲目舉借債務；如果存在合理的債務使用監管機制，低效的地方政府債務就會減少；如果存在合理的償還管理機制，地方政府債務違約就難以發生。可見，管理制度的建立和完善在抑制地方政府債務盲目增長中發揮了較大的作用，但這並不是地方政府債務風險產生的內生根源。
基於政府行為視角的認識
從政府行為的角度看，在信息不對稱的條件下，地方政府作為「經濟人」將追求自身利益最大化，導致債務規模膨脹。Rodden(2002)指出無論是發達國家還是發展中國家，擁有自由支出許可權的地方政府積累了大量不可持續的赤字，並要求中央政府通過增加轉移支付或提供特別的救助等方式承擔起部分或全部債務。Bienvenido Oplas(2008)認為越來越多的地方政府債務出現，主要表現為政府在財政上的不負責任，而且這種不負責任已經成為一種規則，即地方政府在職期間因為需要支付他們前輩欠下的債務從而導致自身財政壓力，所以，這些政府官員不僅借款支付債務，同時也採用債務來提供新的福利工程，由此導致債務越積越多。Akai and Sato(2009)指出如果地方政府舉債事前激勵一旦與中央政府實施救助或者成本分擔行為相結合，那麼就可能導致地方政府過度舉債行為。在國內，劉尚希和趙全厚(2002)將政府假定為雙重主體，即既是一個普通的經濟體，又是一個特定的公共主體，因此，地方政府債務產生也具有理性和非理性的劃分。馮靜和石才良(2006)在解釋地方政府違約博弈模型理論基礎上，得出地方政府成為獨立預算主體，就會產生轉移債務成本的動機；資本市場不完善或銀行體系不成熟，分散或抗拒風險能力不強，就會增強地方政府對中央政府救援的預期。唐雲鋒(2006)認為在地方政府與上級政府及本地公民的雙重委託代理關系中，作為最終委託人的地方公眾沒有得到選擇代理人和代理合約的權利，正是這種對標准委託代理關系的偏離導致作為代理人的地方政府按照其自身利益最大化，從而不能實現公眾利益最大化，進而導致債務的擴張。姜文彬和尚長風(2006)認為在中央政府為委託人和地方政府為代理人的委託代理關系中，地方政府債務產生的直接原因是代理人付出的行動成本大於從委託人得到的經濟報酬，而根本原因是委託人激勵和監督制度的不完善。安春明(2009)指出，如果地方政府作為「經濟人」追求自身利益最大化，那麼就會將個人或所述組織的利益凌駕於公共利益之上，這種「經濟人」行為將導致地方政府不顧國家利益而相互攀比舉債。類承曜(2011)從治理結構來看，公民是委託人，而政府作為一種組織和制度安排是公民的代理機構，而我國地方政府業績主要通過經濟指標來考核，因此，地方政府不惜舉借債務來追求經濟增長。李茂媛(2012)認為，政府或政府官員自身利益包括公共利益、個人利益和小集團利益，在現行行政體制下，地方政府官員為了政治利益需要會凸顯其政績，從而不惜舉借債務極力擴大支出，另外，地方政府官員還會極力擴大支出以創造設租和尋租的機會，也會大力舉債新辦各種工程。崔治文等(2012)指出，在中央政府和地方政府信息不對稱情況下，地方政府迫於「GDP錦標賽」壓力及政治升遷考慮，可能出現非理性舉債的機會主義行為，另外，中央政府與地方政府行為目標的不一致也會導致地方政府盲目舉債。黃國橋和徐永勝(2011)認為在現行行政管理體制下，地方政府官員將個人的政治前途放在首位，為了應付上級考核和凸顯工作業績，實現自身利益最大化，在任期內會超越現有財力和經濟實力，不惜債務融資發展經濟。
從政府行為方面看地方政府債務增長，國外學者側重強調理性預期對地方政府舉債行為的誘導，即地方政府通過過去的各種表象可以預期到債務責任可以轉移到上級政府或者下任政府，而自身就可以大量舉債，同時還存在違約動機，最終導致預期破滅，但這里還缺乏利益誘導的條件。少數國內學者也將地方政府個人利益當成非理性行為的舉債動力，但如果僅此而已，所舉借債務需要自己去償還的話，地方政府即使存在個人利益也不可能盲目舉債。可見，從政府行為方面分析地方政府債務風險產生的原因，既要考慮非理性的利益動機，又要考慮債務責任轉移預期，還要考慮債務責任預期破滅，這為本文在權責時空分離下思考地方政府債務風險提供依據。

㈧ 地方政府隱性債務存在哪些問題

地方政府隱性債務存在的問題：

1、擴大結構性矛盾

地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經濟增長質量，擴大了經濟發展的結構性矛盾。許多地方政府大規模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復建設項目有許多建成即虧損，給當地財政背上了沉重的負擔，也降低了經濟增長的素質和質量。

2、惡化信用環境

債務約束軟化，惡化了社會信用環境。政府信用是社會信用的基石，地方債務的展期、拖欠會嚴重損害政府公信力，財政該支未支、該補未補還直接損害不少企業的利益。地方債務不能到期清償還會產生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資與消費信心，使得後續的政府投資項目籌資、經營變得困難重重。

金融風險放大

高居不下的地方債務積累了龐大的金融風險。地方政府通過對控股或全資的地方金融機構的行政干預，借款墊付地方債務是轉軌時期各地普遍存在的現象，地方債務向金融機構轉移導致地方金融機構財務狀況惡化，金融風險累積。

城市商業銀行平時的經營普遍受到當地政府的強烈干預，一般地方政府都是城市商業銀行的最大股東，向大股東的關聯貸款龐大是引發其財務風險的重要原因。

債務風險是社會穩定的隱患

一些感到財政收入不足、上級財政「補貼」不足、同時無力變相發債或借錢的地方政府或機構，往往情不自禁地利用手中職權向社會強行攤派或收費。個別地方政府及其部門由於無法按期歸還銀行債務本息或拖欠工程款，使他們疲於應付籌措資金還債，這不僅使政府的正常工作受到干擾，而且影響了政府在公眾中的形象。

(8)金融機構化解地方政府債務風險擴展閱讀：

地方政府隱性債務償還途徑：

1、增加國家預算中用於基本養老保險事業的支出；

2、利用股市變現國有資產，變現收入的大部分用以充實基本養老保險基金；

3、開征存款利息稅；

4、發行養老保險國家債券；

5、發行養老保險彩券；

6、開辟新稅種——個人住房房產稅、遺產稅及其他；

7、擴大共濟基金 可運營部分的投放渠道和投放力度。

㈨ 如何化解地方政府債務風險

今年5月，經國務院批准，上海等十個地區試點地方政府債券自發自還。在深化改革的大背景下，此次試點的推進迫使《預演算法》修訂工作提速，有利於強化市場約束，明晰償債主體，從而控制和化解地方債務風險。
除了政策上的不斷完善，近年來，國內外學者也對中國的地方政府債務風險給予了廣泛關注，甚至有國際機構預測這一風險將引發中國版的次貸危機。如何防範和化解地方債風險，顯然需要深入研究。中國金融四十人論壇（CF40）成員、國務院發展研究中心宏觀經濟部巡視員魏加寧長期關注地方債問題，並進行了十餘年的調查研究。近期，他負責的CF40內部課題「地方政府債務風險綜合化解方案研究」完成了中期成果，CF40就此舉辦了內部課題評審會。本次會議由CF40秘書長王海明主持。與會專家認為，雖然目前地方政府債務風險總體可控，但存在的問題不容忽視。在短期，應針對不同類型的風險加以區別對待，加強債務信息披露。在中期，應從地方政府和金融機構兩個方面來化解地方政府的債務風險。在長期，應建立有效的地方政府債務多方約束體系，並為地方政府推進城市化建設提供規范的融資渠道。

經作者審核和主辦方同意，《21世紀經濟報道》本期就本次會議成果做專題報道，刊登會議紀要和CF40學術顧問、北京大學國家發展研究院教授林毅夫的評審發言，以及部分與會嘉賓的現場討論內容，以饗讀者。參與討論的嘉賓還包括：CF40成員、中國銀行業監督管理委員會非銀部主任李伏安、浦發銀行戰略發展部總經理李麟，CF40特邀嘉賓、中國人民銀行研究局副巡視員紀敏，CF40理事單位代表、中國國際金融有限公司董事總經理毛軍華等。

近期，中國金融四十人論壇（CF40）內部課題「地方政府債務風險綜合化解方案研究」完成了中期成果，本課題由CF40成員、國務院發展研究中心宏觀經濟部巡視員魏加寧負責。在CF40就此課題舉辦的評審會上，來自世界銀行等國際機構，人民銀行、銀監會、國家統計局、上海市金融辦等政府部門，財科所、北京大學等學術機構，國開行、浦發銀行等金融機構的專家學者與業界人士圍繞地方債相關問題展開深入討論。與會專家認為，雖然目前地方政府債務風險總體可控，但存在的問題不容忽視。課題組不僅提出及時化解地方政府債務風險的短期、中期和長期對策，還提出城鎮化融資的三種新渠道：地方政府自主發債、發揮政策性金融的作用和公私合作。

地方債問題凸顯

從債務規模、負債率和債務率來看，我國地方政府的債務風險總體可控。根據國家審計署的數據，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務約為11萬億元，負有擔保責任的債務以及可能承擔一定救助責任的債務（即政府或有債務）加總約為7萬億元。政府或有債務應由債務人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔償債責任。

根據審計署的測試，從全國來看，2012年全國政府負有償還責任的債務余額與當年GDP的比率（即負債率）約為37%；考慮到政府的或有債務，全國政府性債務的總負債率約為39%，低於國際通行的60%的標准。而從年末債務余額與當年政府綜合財力的比率（即債務率）來看，截至2012年底，即使考慮到政府的或有債務，我國政府的債務率約為113%，處於國際貨幣基金組織確定的債務率控制標准參考值范圍之內，在國際上處於中等水平。

雖然風險總體可控，但地方政府債務存在的問題已經逐漸顯現。首先，地方政府負有償還責任的債務增長較快，近三年來地方政府負有償還責任的債務年均增長接近20%。其次，道德風險巨大。我國為單一制國家，從法理上講中央政府對地方政府債務有兜底責任，由此引發的地方政府道德風險十分巨大。

再次，宏觀經濟下行導致的流動性風險增強。我國各級政府雖然擁有大量國有資產，但是資產變現往往需要時間，而地方政府債務多為中短期債務，從而形成期限錯配。一旦爆發財政金融危機，屆時再賣國有資產就會越賣越不值錢。此外，由於地方政府債務過度依賴土地出讓收入，房地產泡沫一旦破裂，就會使地方政府的償債資金大幅減少，從而誘發地方政府債務危機。據統計，截至2012年底，土地出讓收入償還的債務余額占省市縣三級政府負有償還責任債務余額的37%。

最後，地方政府債務資金的來源日趨「影子銀行化」，造成債務信息越來越不透明。近三年來，在地方政府負有償還責任的債務中，來自商業銀行貸款的比例從75%下降到50%，而通過有明顯影子銀行特徵的融資渠道形成的債務余額在明顯上升，債務隱形化特徵凸顯。一旦某地或某項目爆發償債危機，債務信息不透明不僅會提高化解成本，而且還會損害政府的公信力。

化解地方政府債務風險之策。在近期，可以根據風險的程度，將地方政府的債務風險分為三類：第一類，債務指標已經超過警戒線，但尚未發生債務危機；第二類，已經爆發債務危機，但不具備系統性風險；第三類，債務危機已經十分嚴重，並有可能引發系統性風險。課題組建議對於不同類別的風險應採取不同的應對措施，並且有必要建立一個跨部門的臨時性決策機構——「地方政府債務風險管理委員會」，以應付近期內可能出現的局部性突發風險。但對於管理委員會的設置與功能，與會專家並未達成共識。

在中期，首先，應加快財稅體制改革，增強地方政府的自主財源。為滿足城市化建設的龐大資金需求，當務之急是要規范地方政府舉債融資機制，早日從法律上允許地方政府公開、透明、自主地從資本市場自主舉債融資，開正門、堵旁門。對存量債務，可以通過地方政府債務證券化和銀行資產證券化兩個方向來盤活存量，把現有的隱形債務「暗翻明」，增強流動性，防止資不抵債，防範銀行風險。此外，應增加中央政府對地方政府的一般性轉移支付，增強轉移支付的規范性、公式化和透明度，以增強地方政府的財政能力。

其次，應當讓國開行回歸政策性，使之成為專門為地方政府融資平台提供貸款的政策性金融機構。由於政策性銀行的資金來源與商業銀行不同，一般不會形成短存長貸或短借長投等期限錯配現象。同時，還要加快推進國有銀行的「去國有化」進程，以切斷地方政府的「關聯交易」。雙管齊下，盡快化解商業銀行因地方政府融資平台貸款所帶來的潛在風險。

從長期看，應當建立起有效的約束機制。一是形成自上而下的監管體系。必須建立起中央政府對地方政府的債務管理體系，包括風險監測指標、有效監管和預警體系。二是通過允許地方政府在資本市場上公開、自主舉債融資，形成來自信用評級機構、金融中介機構以及廣大投資者的市場約束機制。三是強化自下而上的民主監督體系。強化地方政府的自我約束機制，在各級政府之間打造「防火牆」，如強化地方人大對地方政府舉債融資的監督約束等。

城鎮化融資新渠道

多方研究表明，我國未來城鎮化的資金需求較大。從圖3來看，城鎮化也是地方政府頻頻舉債的重要原因。為了順利化解地方政府債務風險，課題組認為，當前亟須開拓城鎮化融資新渠道。首先，地方政府自主發債是可行的渠道之一，前不久國務院也批准了若干試點。地方自主發債符合公平、效率原則，也有利於改善宏觀調控體系，但還需要相應的配套措施。比如，加強對地方債務信息的披露，發揮好市場中介組織的作用，以形成良好的定價機制。

其次，在新型城鎮化當中，需要的資金量大、期限長、回報慢，並且很多項目帶有純公共物品和准公共物品的性質，從而有可能導致市場失靈，因此需要發揮「開發性金融骨幹作用」。政策性金融一方面可以直接為基礎設施投資項目籌資和投資，並通過制度的安排帶動民間資本投資，另一方面可以彌補市場機制的不足，支持外部性強的准公共品生產。

最後是推動公私合作制。在這種模式下，政府部門與私營部門為了完成某個項目的投資、建設和運營而長期合作，並且運作模式靈活多樣。私營部門是公共設施和服務的提供者，而政府部門是監管者。公私合作模式具有很多優勢，比如：可以增加基礎設施的建設和公共服務的供給，更好地實現風險分擔，提高服務質量等。但其成功運作離不開法律法規、政策方面的保障，還需要公私雙方加強對模式的學習和相關人才的培養。

（資料來源：網易財經）

㈩ 為什麼要重視地方政府性債務風險

地方政府債務風險是指地方政府承擔債務但無能力按期還本付息的可能性以及相應產生的後果，如導致政府財政不能正常運轉，拖欠幹部教師工資和職工養老金，以及無力進行公用事業投入等。
一是爆發區域性財政風險。
很多人認為地方各級政府掌握大量國有資產、資源，在目前財政體制下，地方政府又不能破產清算，中央財政不可避免成為「最後支付人」。這未免有點盲目樂觀。考慮到舉債地區的普遍性、部分地方債務負擔的嚴峻性，以及償債來源對土地財政的高度依賴性，地方政府負債的償付風險以及由此誘發的金融風險和政府信用風險仍不可小覷。受宏觀經濟增速放緩、地方財政增速回落以及房地產市場調整等因素影響，一旦累積的債務風險超過地方財政承受能力，信用鏈條就有可能斷裂，爆發區域性財政風險。
二是引發系統性金融風險。
地方債主要來源於銀行等金融機構的間接融資，地方債與銀行等金融體系風險直接關聯程度較高。債務違約和兌付危機最終都會形成銀行等金融機構的不良資產，區域性財政風險與系統性金融風險互為因果、交織關聯、循環影響、疊加蔓延。當地方債規模和「借新還舊」展期超過一定極限後，金融危機的「多米諾骨牌」就會倒塌。巨大債務不僅使地方政府陷入財政困局和債務風險當中，還不可避免轉化為區域性、系統性金融風險。
三是誘發經濟和社會政治風險。
可以毫不誇張地說，目前，地方債風險已經成為威脅我國經濟持續發展、社會穩定和政治安全的重要因素。如果嚴格金融規則，不少地方債已經無法依靠「借新還舊」展期。如果按市場化要求，一些地方政府實際上已經破產。過高的地方債直接推高土地和樓市價格，難以償付的地方債也給銀行等金融機構帶來不良資產等風險敞口。巨額地方債的背後，實際上是政府信用的隱性擔保，地方舉債融資普遍不考慮償付責任以及所造成的後果，「只管借，不管還」。企業和事業單位把最終償付責任轉嫁給政府，下級政府把最終償付責任轉移給上級政府，地方政府把最終償付責任轉推給中央政府，上屆政府又把最終償付責任延遲給下屆政府，「擊鼓傳花」。一旦地方債風險爆發，只能廉價變賣國有資產、或者由上級政府乃至中央政府兜底，最後只能通過債務重組、貨幣貶值轉嫁債務負擔，由全國人民集體買單。因此，地方債風險集聚、積累到一定程度，地區性風險就有可能演變為區域性、全局性、系統性風險，就有可能損害政府公信力，惡化社會信用環境，誘發經濟危機和社會信任危機，最終拖累經濟可持續發展、影響社會穩定、威脅政治安全。