关于加快推进煤层气产业发展的若干意见

Ⅰ 煤层气鼓励政策实施的效果

政府出台一系列政策鼓励煤层气的开发利用，对煤层气产业发展起到了极大的促进作用。

一、促进了科技投入，专业化科研队伍不断壮大

随着国家“973”项目、国家油气重大专项、全国油气资源战略选区等有关煤层气科研项目的先后启动，企业也加快了科研投入。由于科研投入加大，促进了煤层气研究专业队伍的壮大，全国现从事煤层气勘探开发研究的专业化队伍已经发展到50余家，国家成立了煤层气工程研究中心，中石油廊坊分院成立了煤层气勘探开发研究所，中国矿业大学等数家高等院校相继成立专业煤层气研究机构。

二、促进了煤矿的安全生产

中国鼓励煤层气开发利用政策的出台，极大地激发了国内外企业开发利用煤层气的积极性。近几年，国家和企业投入大量资金对煤矿进行安全治理，使煤矿安全死亡人数逐年下降，由2005年5000余人下降到2009年的2631人，煤矿百万吨采煤死亡率由2002年的4.94下降为2009年的0.987。

三、促进了煤层气产业的快速发展

国家的鼓励政策极大地调动了煤矿对瓦斯进行抽采利用的积极性，煤矿年瓦斯抽采量逐年快速增长，国有重点煤矿年瓦斯抽采量由2000年的约9×10⁸m³增长到2009年的61.7×10⁸m³；同时近3年来地面开发钻井3000余口，多分支水平井钻井、空气钻井、洞穴完井、丛试井等煤层气地面钻井技术日臻成熟，煤层气井清洁压裂液改造技术、绳索式取心技术、煤层气实验室测试技术、注入压降试井技术等新技术得到广泛应用，新技术大幅提高单井产量，2005年地面开发煤层气年产量仅为0.30×10⁸m³，2009年达到10.15×10⁸m³。

Ⅱ 煤层气产业发展的历程

20世纪70年代，美国对天然气需求大幅度增加，但自20世纪80年代中期起，天然气的产量开始逐步下降。据美国能源部(DOE)预测，美国到2030年非常规天然气资源(煤层气、油砂、致密砂岩气)将成为天然气供应不足的重要补充，美国非常规天然气产量会从90年代占整个天然气产量的15%上升到2030年的50%^［67］。为了保证天然气供需平衡，20世纪70年代初期美国开始在黑勇士和圣胡安盆地进行煤层气资源普查，并在这两个盆地投入了大量的试验研究，煤层气勘探技术迅速发展。1977年黑勇士盆地煤层气井投产，1980年圣胡安盆地煤层气田也相继建成并投入开发。自此，美国开始实施煤层气大规模开发计划。

20世纪80年代后期，美国基本完成了全国煤层气资源调查，初步确定全国煤层气资源量在2.02×10¹²m³～24.35×10¹²m³之间。从20世纪80年代初期到末期，美国政府先后投资4亿美元，启动了全国范围内的煤层气成藏与开发条件研究，得出煤层气产能(可采性)取决于煤级、含气量、渗透性、水动力条件、构造背景、沉积体系等六大因素的研究成果，形成了煤层气产出遵循“排水—降压—采气”的开发理论，这是美国煤层气产业化启动和得以快速发展的必要条件^［24］。如圣胡安盆地是美国煤层气开发最成功的盆地之一，其煤层气开发成功的主要原因是该盆地的地质条件好。圣胡安盆地于1927年发现，地处科罗拉多州西南部和新墨西哥州西北部，盆地近圆形，南北长约161km，东西宽约145km，盆地面积大约为23345km²。盆地呈不对称形，基地平坦。盆地轴呈北西—南东向，位于东北部。圣胡安盆地的高产区煤层厚(大于18m)、煤阶高(R₀大于0.75)、含气量高(大于15m³/t)、构造裂缝发育，且煤层的裂缝网络是张开的，非常适合使用裸眼洞穴完井技术开采煤层气^［65］。到2005年底共有煤层气生产井约6000口，其中平均单井产量达到15000m³/d的井近100口，最高可达到76544m³/d，累计产量达到3243×10⁸m³。但美国在其他十几个盆地做了大量煤层气地质研究和勘探开发工作，表明这些地区均为边际煤层气区。1994年所有这些盆地共生产煤层气不到10×10⁸m³。如皮申斯盆地是一个深层含煤盆地，估算的煤层气资源量为2.4×10¹²m³以上，但由于煤层渗透率低(一般不到1×10^－3μm²)、埋深大(75%的煤层埋深大于914m，最深可达3660m)，因此煤层气开采难度大，而在裂缝渗透率发育的地区和盆地中的超压区，水产量又往往很高，降压效果不明显，因此整个盆地的煤层气开发进展缓慢。另一个含煤盆地———桑德沃什盆地也是如此。最初由于该盆地在地质条件上与圣胡安盆地有类似之处，因而对其煤层气开采潜力给予很高的评价，但是后来的钻井和开采实践表明，尽管煤储层条件好，但是煤层含气量低(一般不到5.7m³/t)，煤层与供水区的连通性较好，不易形成压降，从而也不利于煤层气脱附，到1993年桑德沃什盆地累计产气量仅380×10⁴m³，而产水逾108×10⁴m³。其他许多盆地也存在类似情况^［65］。说明有煤层气分布的地区，煤层气不一定富集，也不一定可采。

1980年，美国由于受到能源危机的影响，政府出台《能源意外获利法》。所谓“意外获利”的起因是:20世纪70年代，美国大部分原油和成品油的价格是受政府管制的。1979年4月，美国总统卡特宣布，到1981年9月30日政府将取消石油价格管制。这样，石油生产商可以期待在政府取消价格控制后因提高石油售价而获得更高的利润，即意外获利。美国政府希望通过制定《能源意外获利法》对市场价格造成的原油意外获利来征税(即暴利税)，防止石油价格的过度增长。同时，《能源意外获利法》第二十九条是关于非常规能源开发的税收补贴政策。其中对煤层气资源的生产，美国实行“先征后返”的政策，即先按照联邦税法征税(联邦与州所得税、开采税)，然后根据《能源意外获利法》第二十九条税收优惠政策再给予返还或补贴。

美国政府制定《能源意外获利法》，目的是鼓励非常规能源的开发，稳定国内能源的供应，减少对进口能源的依赖。由于美国煤炭资源丰富，煤层气当时是这项鼓励政策的最大受益者，该法案增强了煤层气和天然气的竞争能力，促进了美国煤层气产业的形成。自1981年美国黑勇士和圣胡安两大盆地开始煤层气商业性生产以后，至1988年美国煤层气年产量突破10×10⁸m³，这是美国煤层气产业发展过程的关键转折点，从此，美国煤层气产业进入快速发展时期。1984年美国有煤层气井2840口，1990年上升到2982口，1995年为7256口，2000年为13986口，2006年则达到30000口。自1990年以来，煤层气生产井几乎每5年翻一番。煤层气产量也直线上升，1989年为26×10⁸m³，2005年为491×10⁸m³，2006年达到540×10⁸m³，占美国天然气总产量的10%^［68］(图4－1)。

图4－1 美国煤层气生产井数和产量^［68］

Ⅲ 我国煤层气产业进入加速发展阶段

我国的煤层气井下抽采始于20世纪50年代，主要是井下瓦斯抽采，起步早，但进展缓慢。近年来，我国煤层气地面开发和井下抽采日益活跃，煤层气产业已经进入加速发展阶段，2009年全国煤矿瓦斯井下抽采量达61.7×10⁸m³，较2006年翻了一番，利用17.7×10⁸m³，利用率28.7%。截至2009年底，煤矿安全死亡2631人，百万吨死亡率0.987，首次降至1以下。

我国煤层气地面勘探开发始于20世纪90年代初，近几年发展较快，已初步准备了可供开发的煤层气区块，初步形成了煤层气开发工艺技术，多个区块已取得较好的开发效果，并实现了小规模商业化生产。截至2009年底，全国钻煤层气直井超过4000口，水平井超过160口，年产煤层气10.15×10⁸m³，其中晋煤集团6.0×10⁸m³，中国石油2.75×10⁸m³，中联公司0.9×10⁸m³，其他0.5×10⁸m³。

煤层气地面开发主要集中在沁水盆地、鄂尔多斯盆地东缘，以及阜新盆地的刘家区块。截至2009年底，沁水盆地钻井超过3500余口，年产气9.7×10⁸m³；鄂尔多斯盆地东缘共钻煤层气井430余口，年产气1500×10⁴m³；阜新盆地刘家区块共钻煤层气井70余口，年产气3000×10⁴m³（表8-2）。

在全国油气资源战略选区煤层气示范工程等项目的推动下，近年我国煤层气开发取得突破性进展，以直井和多分支水平井为代表的煤层气开发技术逐步成熟，煤层气产业进入快速发展阶段；同时，国家适时出台了一系列优惠政策，极大地促进了煤层气产业的发展，我国煤层气产业进入加速发展阶段。

表8-2 全国煤层气探明储量统计表

Ⅳ 出台煤层气产业发展的优惠政策

在煤层气产业发展的抄初期袭，政府资金投入和政策扶持非常必要，美国煤层气产业的发展历程表明，政府的经济鼓励政策具有决定性作用。建议国家颁布优于常规天然气开发和对外合作的税费政策，安排专项资金重点支持煤矿煤层气回收利用项目，对煤层气和煤矿瓦斯抽放利用给予财政补贴，促进煤层气产业起步发展。

Ⅳ 促进我国煤层气产业发展的建议

目前，我国煤层气产业正处于发展的起步阶段，亟待政府的培育、扶持与引导。为实现煤层气产业化、规模化发展，有效解决煤矿安全生产问题，应当坚持科学发展观，在体制、机制和政策上创造更多、更加有利于煤层气产业发展的条件和机会。为此，提出促进我国煤层气产业发展的建议如下：

（一）大力加强煤层气基础理论研究

借鉴国外先进的理论经验，在常规天然气地质学的理论和方法启发下，通过典型煤层气藏的详细解剖，研究煤层气藏的形成过程与非均质性，总结煤层气富集成藏规律；完善煤层气藏数值模拟技术；研究关于煤层气藏“工业指标”的问题，建立煤层气藏描述的方法和参数体系。从而构建起较完备的煤层气藏理论，为预测煤层气高渗富集区、指导勘探开发和煤矿瓦斯抽放提供理论依据。

我国无烟煤数量多，分布广。应从煤变质作用类型、变质程度、构造变形等不同方面对其机理进行深入研究，揭示无烟煤储、渗性能的控制因素，提出相应的预测方法。我国东北、西北低煤级煤层气资源丰富。通过对低煤级煤的孔隙结构、吸附能力、生气量和煤层气赋存方式等一系列问题进行系统研究和分析，形成对低煤级煤层气资源评价与勘探开发的新思路和新方法，为寻找相应的解决途径、调整勘探部署提供科学依据。这样可“激活”低煤级煤中丰富的煤层气资源，开拓我国煤层气资源开发新领域。这不仅对发展和丰富煤层气基础理论具有重要意义，而且对开发无烟煤、低变质煤中的煤层气资源具有指导作用。

（二）开展煤层气勘探开发关键技术攻关

煤层气开发的经济效益需要以高新技术作保障，高新技术含量已经成为衡量煤层气开发项目成败的重要指标。加大对煤层气勘探开发关键技术的科技攻关，将储层无污染的钻井技术、高效压裂技术、定向井和羽状井技术以及注氮和二氧化碳置换增产、煤矿瓦斯抽放等主要技术列入国家重大基础研究项目计划、国家五年攻关计划、国家自然科学基金重点研究项目计划，优先安排，从而形成适合我国煤层气地质特点的配套工艺技术，促进我国煤层气产业的形成与发展。

（三）加大对煤层气勘探开发的投入

制定煤层气勘探开发规划、产业发展规划和产业扶持政策。统一管理和协调煤层气勘探开发工作，关注煤层气开发的宏观布局。对重点有利区和煤层气示范项目加大资金投入，落实生产项目，加大勘探开发实物工作量，争取在5～10年内部署煤层气开发井10000口以上。积极引导商业性投入，广泛吸引社会各方面资金。将对煤矿瓦斯抽放与利用的研究开发列入中长期科技发展规划，重点支持高效煤层气经济抽采技术的开发及相关应用基础理论的研究，每年列入专项科研项目，拨付专项费用，集中加大煤层气的科技投入，以煤层气科技的创新带动煤层气生产上的突破。

（四）加大长输管网等基础设施建设

制订和出台天然气（含煤层气）长输管网法规政策，实现气田、管网、利用的独立运营模式，加强政府监管，实行市场准入制度，遏制垄断。无论天然气还是煤层气，只要质量达标、价格合理，就可以自由地售出并输入该管网，这样就可以解除外国合作者对投资煤层气勘探开发的后顾之忧。煤层气发展形成规模后，就应同天然气一样走向市场，需要统筹考虑煤层气和天然气两种资源与市场的配置，通过管网把资源和市场联系起来，推动煤层气的发展。

加强沿“西气东输”、“陕京一线”、“陕京二线”干线附近煤层气储运集输设施的建设，为煤层气产业下游市场的发展提供基础条件。虽然煤层气与天然气可以混输，但产出的煤层气到达地面后一般为低压，借助“西气东输”主管线进行运输，必须多级加压，导致煤层气生产成本大幅增加，可以通过适当增建一些采用聚乙稀制成的煤层气专用输气管线予以解决。

（五）建立煤层气开发利用示范工程

我国煤层气地面开发试验已从单井评价向井组试验过渡，一些煤层气开发项目已显示出商业化开发前景。我国煤层气开发应采取新区与老区相结合、重点突破的原则，首先在资源条件好、勘探程度较高的沁水和鄂尔多斯盆地，集中力量开发，使煤层气生产能力在近期内有较大程度的提高，并在开发利用方面形成突破，并建立井下煤层气抽放示范项目，煤矿区采动区地面钻井煤层气开发示范项目以及煤层气发电示范项目，带动煤层气产业的发展。在国家科技攻关等重大项目中单独立项，建立一批煤矿区煤层气开发示范工程。

根据目前勘探成果，建议首先支持沁水盆地南部煤层气开发利用高技术示范工程。在已经获得煤层气探明储量的346km²范围内，已钻井150口，压裂40口，目前每天产能达到8×10⁴m³左右，并计划在近5年内部署煤层气开发井约2 000口，建成年产20×10⁸～30×10⁸m³的大型煤层气生产区。

（六）出台煤层气产业发展的优惠政策

煤层气产业要想得到大的发展，国家有关煤层气开发利用的政策支持一定要到位。煤层气开发在某种意义上来说有很大的公益性，国家在勘探、研究和税费等方面的扶持不可或缺。在煤层气产业发展的初期，政府资金投入和政策扶持非常必要，美国煤层气产业的发展历程表明，政府的经济鼓励政策具有决定性作用。建议国家颁布优于常规天然气开发和对外合作的税费政策，适用期10～15年。其中包括增值税为零税率，所得税5年免交、5年减半，免交探矿权和采矿权使用费，20年免交资源税和资源补偿费等。安排专项资金重点支持煤矿煤层气回收利用项目；对煤层气和煤矿瓦斯抽放利用给予财政补贴，如每抽放1m³煤层气，给予0.2元补贴，同样每利用1m³煤层气，再给予0.1～0.2元补贴。补贴款从企业上交税款中返还，也不会增加国家财政负担。通过提供优惠的税赋政策，鼓励中小企业和私营企业参与投资和融资，进而保护企业投资煤层气产业的积极性。

（七）加强煤层气勘探开发管理

严格执行煤层气资源一级管理，针对目前煤层气开发利用中缺乏协调，条块分割严重的问题，理清部门、企业之间责、权、利，创造良好的市场运行环境。

对煤层气资源要实行综合勘探、综合开发和综合利用，在保证国家对煤炭和天然气正常需求的情况下，建议煤层气优先于煤炭和常规天然气勘探开发。对煤层气生产企业予以同等国民待遇，在体制和机制上，采用市场化运作方式，鼓励更多的企业进入煤层气勘探开发领域。建立规范有序、活跃协调的煤层气开发利用市场，尽快解决煤炭—煤层气探矿权和采矿权的统一管理和协调机制，从政策和体制上协调煤炭企业、煤层气企业、石油天然气企业之间在煤层气资源管理和开发利用中的利益关系。必须坚持国家为主，地方和企业积极参与支持的政策，共同推动煤层气产业的发展。同时，严格煤层气对外合作管理，依据标准合同，及时做好煤层气合作区块核减工作。完善煤层气地质综合勘探开发技术规范、资源量预测评价规范、储量评定规范以及其它相应的技术规范等。

（八）严格煤矿瓦斯抽放利用管理

建议国家对新建高瓦斯煤矿，严格做到先采气后采煤，并依据煤层气开发程度决定煤矿生产规模和许可证发放。对正在开发的高瓦斯煤矿，采取以抽定产的强制措施，要求煤矿做到限期整改，消除瓦斯爆炸事故，保障国民经济可持续发展。制定甲烷减排补贴和排放超标罚款法规，鼓励煤矿企业开发和利用煤层气，同时，建议政府从技术、政策、法规层面上，引导企业走采煤采气一体化，建设绿色安全煤矿的路子。保护煤矿区珍贵的煤层气资源，大幅度减少我国甲烷向大气排放的数量。

（九）对煤层气资源进行动态评价

随着地质认识和勘探开发形势的不断变化，对煤层气资源的认识也应不断更新，需要开展经常性评价，实现资源评价系统化、制度化、动态化，为制定能源政策和编制国家能源中长期发展规划，提供重要科学依据。建议以新一轮全国煤层气资源评价结果为基础，在煤层气资源评价系统的支持下，根据勘探新成果和储量变化，每年对已勘探开发盆地和区带进行动态评价。对靠近城市群的重点地区煤层气资源利用潜力和煤层气资源认识发生较大变化的地区开展重点评价。

Ⅵ 加快中国煤层气产业发展的建议

中国的煤层气产业取得了丰硕的成果，但也存在一些问题。如煤炭生产和煤层气开发缺乏统一协调发展的模式，缺乏统一的煤层气勘探开发标准和规范，秩序混乱，整装的大型煤层气田存在分散性、盲目性开发等诸多问题，亟待解决。为了促进中国煤层气产业的可持续发展，提出以下建议。

一、加强煤层气产业发展状况调研

煤层气产业经过几十年发展，各方面均取得了一定程度的进展，但截至2009年底，煤层气地面年产量不足10×10⁸m³，抽放利用率很低，制约煤层气产业发展的因素包括地质理论、技术方法、体制机制等多方面问题，政府应组织多部门进行调研分析和研究，提出解决问题的根本方法。

二、出台“先采气、后采煤”的资源开发政策细则

落实国务院《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见（国办发〔2006〕47号）》，出台“先采气、后采煤”的资源开发政策细则，建议先采气后采煤规定标准定于6m³/t，煤炭生产区在保证煤矿安全生产的前提下，以采煤为主，兼顾煤层气综合开发利用，以确保煤炭安全生产，而在煤炭规划区对吨煤含气量大于6m³的原生煤含气区必须先地面采气后井下采煤；构造煤发育区及低含气区采用煤矿井下抽采的方式开发利用煤层气。

就资源利用角度讲，中国煤层含气量小于6m³/t 的煤炭资源量为3.95×10¹²t，占煤炭总资源量的71%；大于6m³/t的煤炭资源量为1.62×10¹²t，占煤炭总资源量的29%（表10-1）。因此采用含气量大于6m³/t为标准实行先采气后采煤，不影响当前煤炭产量，又可有效利用资源、遏制瓦斯灾害、保护环境。

表10-1 中国不同地区不同含气量的煤炭资源量与煤层气资源量对比表

三、进一步加强煤层气勘探开发科技攻关

全国油气资源战略选区项目和国家油气重大专项都将煤层气科技攻关列为重要组成部分。但中国煤层气地质条件复杂，目前仅在中高煤阶1000m以浅地区取得煤层气勘探开发突破，煤层气勘探开发在构造煤发育区、深煤层、低煤阶区以及关键技术装备等领域尚需加强科技攻关。建议国家对煤层气精细地质研究、低煤阶煤层气勘探开发及煤层气关键钻完井技术试验等制约煤层气产业发展的瓶颈技术，进一步加强科技攻关力度，实现煤层气产业低成本高效开发。

四、制定统一的煤层气勘探开发国家标准和规范

应制定统一的煤层气勘探开发技术国家标准和规范，整顿矿业秩序，规范勘探开发程序。整装的大型煤层气田，必须按照统一标准和规范进行集成开发、综合利用，避免破坏性、分散性、盲目性开发。

五、倡导煤炭生产企业与煤层气生产企业加强合作

煤炭企业和煤层气生产企业加强合作，可充分发挥各自的优势，实现煤层气和煤炭两个行业之间的良性运作，互利共赢。形成煤层气与煤炭综合开采模式，可有效解决矿权重叠问题，保障采煤安全，加快中国煤层气产业发展步伐。

Ⅶ 国务院办公厅关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见（国办发[]号）

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

煤层气俗称煤矿瓦斯，是宝贵的能源资源。我国高瓦斯、煤与瓦斯突出矿井多，煤矿瓦斯一直是煤矿安全生产的重大隐患。近年来，煤矿重特大瓦斯爆炸事故时有发生，给人民群众生命财产造成了重大损失；同时，未经处理或回收的煤层气直接排放到大气中，也造成了严重的环境污染和资源浪费。为进一步加大煤层气抽采利用力度，强化煤矿瓦斯治理，减轻煤矿瓦斯灾害，经国务院同意，现就加快煤层气抽采利用提出以下意见：

一、加快煤层气抽采利用是贯彻以人为本，落实科学发展观，建设节约型社会的重要体现。必须坚持先抽后采、治理与利用并举的方针，采取各种鼓励和扶持措施，防范煤矿瓦斯事故，充分利用能源资源，有效保护生态环境。

二、煤层气抽采利用项目经各省（区、市）煤炭行业管理部门会同同级人民政府资源综合利用主管部门认定后，可享受有关鼓励和扶持政策。 主要包括：井下抽采系统项目，地面钻探、泵站项目，输配气管网项目，煤层气压缩、提纯、储存和销售站点项目，利用煤层气发电、供民用燃烧及生产化工产品项目等。

三、煤层气年输气能力5亿立方米及以上的输气管网项目或跨省（区、市）输气管网项目，由国务院投资主管部门核准；年输气能力5亿立方米以下的输气管网项目，由省级人民政府投资主管部门核准。煤层气发电并网项目，由省级人民政府投资主管部门核准。煤矿企业自采自用煤层气项目，由煤矿企业自主决策，报地方人民政府投资主管部门备案。

四、国土资源管理部门要依法加强对煤层气勘查开采活动的监督管理，严格执行国家关于最低勘探投入量和施工期的基本要求，对达不到要求的，按照《矿产资源勘查区块登记管理办法》的有关规定予以处理。

五、煤层中吨煤瓦斯含量必须降低到规定标准以下，方可实施煤炭开采。煤矿安监局要会同有关部门组织制订具体标准，并加强监督检查。

六、坚持采气采煤一体化，依法清理并妥善解决煤层气和煤炭资源的矿业权交叉问题。凡新设探矿权，必须对煤层气、煤炭资源进行综合勘查、评价和储量认定。煤层中吨煤瓦斯含量高于规定标准且具备地面开发条件的，必须统一编制煤层气和煤炭开发利用方案，并优先选择地面煤层气抽采。煤层气和煤炭资源实施综合勘查、评价和储量认定的具体办法由国土资源部研究制订。

七、限制企业直接向大气中排放煤层气，环保总局要研究制订煤层气大气污染物排放的具体标准，并对超标准排放煤层气的企业依法实施处罚。

八、煤层气抽采利用项目建设用地，按国家有关规定予以优先安排。

九、煤矿企业提取的生产安全费用可用于煤层气井上井下抽采系统建设。

十、统筹规划煤层气和天然气输送管网建设。煤层气经处理后，质量达到规定标准的，可优先并入天然气管网及城市公共供气管网。煤层气售价由供需双方协商确定，各级人民政府价格主管部门要加强监管，防止无序竞争。

十一、煤矿企业利用煤层气发电，可自发自用；多余电量需要上网的，由电网企业优先安排上网销售，不参与市场竞争，发电机组并网前要符合并网的技术要求和电网安全运行的有关标准。利用煤层气发电，其上网电价执行国家价格主管部门批准的上网电价或执行当地火电脱硫机组标杆电价。

十二、进一步加大煤层气抽采利用的科技攻关力度，加大科技投入，有关部门要积极研究制定相关政策措施。

十三、对煤层气抽采利用实行税收优惠政策，具体办法由财政部会同税务总局、发展改革委等有关部门制订。

十四、煤层气抽采利用设备在基准年限基础上实行加速折旧，折旧资金在企业成本中列支。加速折旧的具体比例由税务总局商有关部门研究确定。

十五、对地面直接从事煤层气勘查开采的企业，2020年前可按国家有关规定申请减免探矿权使用费和采矿权使用费。

十六、各级人民政府要积极筹措资金，为煤层气抽采利用项目提供资金补助或贷款贴息。

国务院办公厅

二〇〇六年六月十五日

Ⅷ 加强煤炭与煤层气综合勘查开采促进矿产资源合理利用

煤层气是生于煤层、吸附于煤层的高效清洁能源，俗称瓦斯。长期以来只采煤不采气的开采方式，不仅造成煤层气这种宝贵资源严重浪费，而且还造成我国煤矿瓦斯事故频发。未经处理或回收的煤层气直接排放到大气中，也造成了严重的环境污染和资源浪费。为进一步加大煤层气抽采利用力度，强化煤矿瓦斯治理，减轻煤矿瓦斯灾害，2006年6月15日，国务院办公厅下发《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》（国办发[2006]47号）。2007年4月27日，国土资源部出台《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》（国土资发[2007]96号），要求对煤炭和煤层气进行综合勘查、开采。

一、加强煤炭和煤层气综合勘查开采是贯彻以人为本，落实科学发展观，建设节约型社会的重要体现

（一）合理利用煤层气是防范煤矿瓦斯事故的根本措施

长期以来，我国瓦斯治理和利用严重滞后，成为煤矿安全生产的最大隐患，瓦斯也因此被称为我国煤矿安全的“第一杀手”。据统计，全国现有2万多个煤炭生产矿山，大多数没有开展煤层气勘查评价。除国有煤矿外，矿井未建抽采系统所占比例为40%，实际在煤矿开采过程中吨煤瓦斯抽采量不足1立方米。我国每年采煤排放煤层气约150亿立方米，其中建有井下抽采系统的高瓦斯矿井抽采煤层气仅为23亿立方米，抽采率只占总量的15%。煤矿安全事故80%与煤矿瓦斯事故有关，加强煤炭与煤层气的综合勘查开采，治理和利用瓦斯，是保证煤矿安全生产、维护人民群众生命财产安全的重要举措，是一项利国安民的“生命工程”。

（二）加强煤炭与煤层气的综合勘查开采，是综合开发利用我国能源资源的有力举措

根据最新一轮资源评估结果，我国埋深2000米以内的煤层气资源储量达36.8万亿立方米，相当于450亿吨标准煤或350亿吨标准油。煤层气资源的开发利用受到国家高度重视，《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》中明确提出“鼓励瓦斯抽采利用，变害为利，促进煤层气产业化发展”。目前，我国煤层气开发利用已成为发展前景广阔的新兴产业，已经在民用、发电、工业燃料、汽车燃料等多领域利用。随着煤层气抽采利用技术的不断成熟和推广，对缓解我国油气资源紧张状况的作用将越来越大。

（三）加强煤炭与煤层气的综合勘查开采，是改善生态环境的有效手段

煤层气的主要成分是甲烷，所产生的温室效应是二氧化碳的21倍，对臭氧层的破坏力是二氧化碳的7倍。据有关部门估算，全国瓦斯对空排放量占全部工业生产甲烷排放量的1/3左右。近年来，随着煤炭产量的快速增长和煤矿开采深度的增加，这一问题更加突出，已引起国内和国际社会的广泛关注。加强煤层气的开发和利用，可以有效减少温室气体排放，改善大气环境质量。

二、我国煤层气开采情况

1970年的石油危机，使瓦斯这一杀手在美国成为有利可图的新能源，在政府的税收补贴等政策刺激下，1980年全美瓦斯（煤层气）产量不足1亿立方米， 10年后这个数字提高了200倍。

我国煤层大多瓦斯含量较高，全国高瓦斯煤矿的吨煤瓦斯含量平均为6～10立方米，煤层气地质资源量共有36万多亿立方米，与国内目前常规天然气地质资源量大致相当。为了采煤安全，从1950年开始，国内一些大型煤矿开始试验在井下将瓦斯抽出排放，但大多数煤矿不进行瓦斯开采。1991年，在当时的国家能源部牵线下，一家名为美中能源公司的美国公司与山西省晋煤集团合作开采瓦斯，在新片区内的潘庄打下了第一口生产井，每天产气1万立方米。这是中国第一口取得极大成功的地面开采煤层气井。我国也认识到瓦斯前景无限，瓦斯热潮蔓延全国，各地钻出了100多口气井。1996年初夏，煤炭部、地质矿产部、中石油共同成立中联煤层气有限责任公司，成为全国唯一一家专门从事煤层气勘探、开采、销售的企业。鉴于相关技术大多需要从国外引进，国务院专门发文赋予中联煤层气有限责任公司对外合作专营权。

在瓦斯开采方面，许多煤矿企业紧紧依靠科技进步，大胆探索，勇于实践，在瓦斯治理和利用方面开展了许多有益的尝试，积累了不少成功的经验，取得了良好的效益。统计结果显示，2005年，全国有147个县（区）实现了高瓦斯矿井瓦斯监控系统联网，60%的低瓦斯矿井安装了瓦斯监控系统，全国施工煤层气井328口，全国煤层气抽采量达23亿立方米，利用总量超过10亿立方米。瓦斯事故逐年下降。

但从全国总体情况看，煤矿瓦斯综合治理和开发利用尚处于起步阶段，还存在许多亟待解决的问题：在瓦斯抽采利用方面，储量与抽采量、抽采量与利用量还不成比例、很不协调，受技术水平不高、抽采工程投入不足、长输管网建设跟不上、激励政策尚不完善等诸多因素制约，瓦斯抽采和利用远远落后于常规天然气。由于瓦斯导致的煤矿生产安全事故不断发生，国家出台了多项鼓励和扶持煤层气抽采利用的优惠政策。2005年，国务院制定了瓦斯集中整治的七项措施；2006年初，国务院进一步提出了“力争用两年左右时间，使煤矿瓦斯爆炸重特大事故有较大幅度的下降”的工作目标。同年，国务院办公厅印发了《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》，制订了多项促进煤矿瓦斯抽采利用的政策措施。各地制订了煤矿瓦斯治理与利用的总体方案和实施意见，编制完成了煤层气开发利用的 “十一五”规划，组建了瓦斯治理国家工程研究中心和煤层气开发利用国家工程研究中心，在资金、政策、科技等许多方面对瓦斯治理与利用给予了高度关注和积极支持。2007年4月27日，国土资源部出台《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》（国土资发[2007]96号，以下简称《通知》），对煤炭和煤层气综合勘查、开采提出了具体要求。

三、加强煤炭和煤层气综合勘查开采应当注意的问题

《通知》规定，煤层中吨煤瓦斯含量高于规定标准且具备地面开发条件的，必须优先选择地面煤层气抽采。煤层中吨煤瓦斯含量必须降低到规定标准以下，方可实施煤炭开采。在执行过程中应当注意以下几个方面的问题：

（一）科学设置煤炭和煤层气矿业权

综合勘查、综合开采的关键是煤层气达到可供开采的条件，有开采价值，这首先要确定吨煤瓦斯含量国家标准。国土资源部根据国家矿产资源规划，综合考虑煤层气、煤炭资源赋存状况和煤炭矿业权设置方案，在煤层气富集地区，划定并公告特定的煤层气勘查、开采区域。新设立的煤炭探矿权、采矿权不得进入国家公告的特定煤层气勘查、开采区域。投资人在申请煤炭探矿权时，应提交煤炭和煤层气的综合勘查实施方案。煤炭煤层气探矿权人在勘查过程中必须综合勘查煤层气资源；完成勘查工作，应提交煤炭和煤层气评审评估报告，论证是否具备开采煤层气的条件。不具备综合勘查、综合开采条件的，可单独勘查、开采；具备开采条件的，则鼓励煤层气开采，先采气后采煤。符合采气条件的发放煤层气开采许可证，不再颁发煤炭的采矿许可证。但为了保护之前投入勘查的合法权益，煤炭探矿权人可以申请划定煤炭采矿权矿区范围。

（二）妥善解决煤炭和煤层气矿业权交叉重叠问题

实际工作中出现的煤炭煤层气交叉重叠，大致有这么几种情况：已经授予煤层气矿业权之后，又设置了煤炭矿业权，并另外授予煤层气开采企业；还有一种是采矿权人为了留足后备资源，占有矿区面积很大，实际造成采气、采煤互相压覆重叠。矿权重叠带来煤炭和煤层气企业生产互相干扰、利益产生纠纷等问题。《通知》对防止、解决煤炭、煤层气资源矿业权重叠问题提出具体处理意见，一是国家划定并公告设立特定的煤层气勘查开采区域，新设立的煤炭探矿权、采矿权不得进入；二是依法清理，各省级国土资源管理部门对本辖区内煤层气探矿权进行一次全面检查，对未达到最低勘查投入的，缩减勘查区块面积或不予延续，情节严重的，依法吊销勘查许可证；三是双方采取协议合作方式解决。 在《通知》下发前，煤炭、煤层气企业双方达成安全生产协议，双方按协议办理，加强煤炭、煤层气勘查开采合作。《通知》下发前矿权发生重叠而没有签订协议的，按照“先采气，后采煤”的原则，由双方协商，综合勘查、综合开采。6个月内，双方协议不成，由国土资源管理部门依据《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》（国办发[2006]108号）精神，按照采煤采气一体化、采气采煤相互兼顾的原则，支持煤炭国家规划矿区内的煤炭生产企业综合勘查开采煤层气资源。

（三）防止借勘查开采煤层气之名对煤炭资源 “跑马圈地”

《通知》为避免借勘查开采煤层气之名对煤炭资源 “跑马圈地”，做了两方面的规定：第一，要求煤炭矿业权人综合勘查开采煤层气资源。经勘查、论证，在以下三种情况下，煤炭探矿权人可依法获得煤炭采矿权：①采用露天开采方式采煤的；②采用井工开采方式，煤层中吨煤瓦斯含量低于国家规定标准的；③采用井工开采方式，煤层中吨煤瓦斯含量达到国家规定标准但不具备规模化地面抽采和开发利用条件的。第二，改变煤层矿业权出让方式，加强管理煤层气矿业权。煤层气探矿权出让由原来以申请在先原则为主，改变为招标方式，同时要求煤层气矿业权人对煤炭资源进行综合勘查评价，但煤层气探矿权人不得以勘查煤层气的名义开采煤炭及其他矿产资源。

煤层气矿业权人不能直接申请其矿区范围的煤炭矿业权。通过论证，不具备规模化地面抽采条件或经地面抽采后煤层气含量降至国家规定标准以下的区块，煤层气矿业权人应及时办理煤层气矿业权区块注销手续。国土资源管理部门应采用竞争方式依法有偿出让煤层气退出区块的煤炭矿业权。原煤层气矿业权人可参与竞标，在同等条件下优先。竞得煤炭矿业权的申请人，在按规定向国家缴纳煤炭矿业权价款的同时，还需向原煤层气矿业权人支付其综合勘查煤炭资源投入的补偿。

（四）已取得煤矿矿业权的矿业权人应当对煤炭和煤层气进行综合勘查

《通知》下发前已取得煤炭、煤层气探矿权或采矿权的矿业权人，应按本通知要求做好以下工作：已依法取得煤炭或煤层气勘查许可证的探矿权人，应对勘查区块范围内的煤层气或煤炭资源进行综合勘查、评价，提交煤层气和煤炭综合勘查报告，并按有关程序进行储量评审（估）、备案；已依法取得煤炭采矿许可证的采矿权人，在本矿区范围内以地面抽采方式开采煤层气的，应依法补办煤层气采矿许可证；进行井下煤层气回收利用的，不再另行办理煤层气采矿许可证，但应切实采取措施，不断提高煤层气回收利用水平。

Ⅸ 煤层气产业发展建议

我国的煤层气产业取得了丰硕的成果，但也存在一些的问题，如煤炭生产和煤层气开发缺乏统一协调发展的模式，缺乏统一的煤层气勘探开发标准和规范，秩序混乱，整装的大型煤层气田存在分散性，盲目性开发等诸多问题亟待解决。为了促进我国煤层气产业的可持续发展，提出以下建议：

1.加强煤层气产业发展状况调研

煤层气产业经过几十年发展，各方面均取得了一定程度的进展，但截至2009年底，煤层气地面年产量不足10×10⁸m³，抽放利用率很低。制约煤层气产业发展的因素包括地质理论、技术方法、体制机制等多方面问题，政府应组织多部门进行调研分析和研究，提出解决问题的根本方法。

2.出台“先采气、后采煤”的资源开发政策细则

落实国务院47号文件（国办发〔2006〕47号）“关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干建议”，出台“先采气、后采煤”的资源开发政策细则，建议先采气后采煤规定标准定于6m³/t；煤炭生产区在保证煤矿安全生产的前提下，以采煤为主，兼顾煤层气综合开发利用，以确保煤炭安全生产；而在煤炭规划区对吨煤含气量大于6m³的原生煤含气区必须先地面采气后井下采煤；构造煤发育区及低含气区采用煤矿井下抽采的方式开发利用煤层气。

3.进一步加强煤层气勘探开发科技攻关

全国油气资源战略选区项目和国家油气重大专项都将煤层气科技攻关列为重要组成部分，但我国煤层气地质条件复杂，目前仅在中高煤阶1000m以浅地区取得煤层气勘探开发突破，煤层气勘探开发在构造煤发育区、深煤层、低煤阶区以及关键技术装备等领域尚需加强科技攻关。建议国家对煤层气精细地质研究、低煤阶煤层气勘探开发及煤层气关键钻完井技术试验等制约煤层气产业发展的瓶颈技术进一步加强科技攻关力度，实现煤层气产业低成本高效开发。

4.制定煤层气勘探开发技术国家标准和规范

应制定统一的煤层气勘探开发技术国家标准和规范，整顿矿权秩序，规范勘探开发程序。整装的大型煤层气田，必须按照统一标准和规范进行集成开发、综合利用，避免破坏性、分散性、盲目性开发。

5.倡导煤炭企业与煤层气企业加强合作

煤炭企业和煤层气生产企业加强合作，可充分发挥各自的优势，实现煤层气和煤炭两个行业之间的良性运作，互利共赢。形成煤层气与煤炭综合开采模式，可有效解决矿权重叠问题，保障采煤安全，加快我国煤层气产业发展步伐。

Ⅹ 中国煤层气产业政策现状

在煤层气战略选区项目的推动下，国务院办公厅出台了《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见（国办发〔2006〕47号）》等优惠政策，随后国家有关部门相继出台了一系列扶持煤层气发展的优惠政策，促进了中国煤层气产业发展。

一、税收、价格优惠政策

（1）增值税优惠政策。国办通〔1997〕8号规定：中外合作开采陆上煤层气按实物征收5%的增值税，不抵扣进项税额；自营开采陆上煤层气增值税实行先征后返，即按13%的税率征收，返还8个百分点。2007年1月1日以后调整为：对煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退政策；先征后退税款由企业专项用于煤层气技术的研究和扩大再生产，不征收企业所得税。

（2）企业所得税优惠政策。财税字〔1992〕62号规定：从事合作开采石油资源的企业所得税的规定，均适用于开采中国陆上煤层气资源的企业；对中外合作开采煤层气的企业所得税实行二免三减半，即从开始获利年度起，第一年和第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。

（3）关税减免政策。国务院《关于调整进口设备税收政策的通知（国发〔1997〕37号）》规定：自1998年1月1日起，对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口设备，在规定范围内，免征关税和进口环节增值税。

（4）煤层气价格政策。国务院办公厅1997年国办通〔1997〕8号文件规定：煤层气价格按市场经济原则，由供需双方协商确定，国家不限价。2007年4月20日，国家发展改革委发出加强民用煤层气价格管理的通知，要求民用煤层气出厂价格由供需双方协商确定。现已纳入地方政府管理价格范围的，要积极创造条件尽快放开价格。

（5）煤层气抽采利用设备加速折旧。2007年2月20日，财政部、国家税务总局联合下发《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知（财税〔2007〕16号）》，要求对独立核算的煤层气抽采企业购进的煤层气抽采泵、钻机、煤层气监测装置、煤层气发电机组、钻井、录井、测井等专用设备，统一采取双倍余额递减法或年数总和法实行加速折旧，具体加速折旧方法可以由企业自行决定，但一经确定，以后年度不得随意调整；对独立核算的煤层气抽采企业利用银行贷款或自筹资金从事技术改造项目国产设备投资，其项目所需国产设备投资的 40% 可从企业技术改造项目设备购置当年比前一年新增的企业所得税中抵免；对财务核算制度健全、实行查账征税的煤层气抽采企业研究开发新技术、新工艺发生的技术开发费，在按规定实行100%扣除基础上，允许再按当年实际发生额的50%在企业所得税税前加计扣除。

（6）煤层气（煤矿瓦斯）开发利用补贴。2007年4月20日，财政部出台《关于煤层气（瓦斯）开发利用补贴的实施意见（财建〔2007〕114号）》规定：中央财政按0.2元/m³煤层气（折纯）标准对煤层气开采企业进行补贴，补贴额度按照（销售量＋自用量－用于发电量）×补贴标准进行计算。在中央财政补贴的基础上，地方财政可根据当地煤层气开发利用情况对煤层气开发利用给予适当补贴，具体标准和补贴办法由地方财政部门自主确定。

二、煤层气资源管理优惠政策

（1）探矿权使用费。按以下幅度审核减免：第一个勘查年度可以免缴，第二至第三个勘查年度减缴50%，第四至第七个年度减缴25%。

（2）采矿权使用费。按以下幅度审核减免：矿山基建期和矿山投产第一年可以免缴，投产第二至第三年可以减缴50%，第四至第七年减缴25%，采矿结束当年免缴。

（3）矿区使用费。按陆地上常规天然气对外合作规定交纳（按气田计算），即年度煤层气产量不超过10×10⁸m³，免征矿区使用费；10×10⁸～25×10⁸m³，交纳1% 矿区使用费；25×10⁸～50×10⁸m³，交纳2%矿区使用费；超出50×10⁸m³，交纳3%矿区使用费。

（4）资源使用费。对地面抽采煤层气暂不征收资源税。

三、鼓励煤层气利用的有关政策

煤层气被列入1996年修改后的《资源综合利用目录（国经贸资〔1996〕809号）》。该文件规定：鼓励利用煤矿瓦斯气、煤层气，并享受财税字〔1994〕001号、国税发〔1994〕008号、财税字〔1996〕020号、财税字〔1996〕021号等文件规定的优惠政策。

财税字〔1994〕001号文件规定：列入《资源综合利用目录》内的资源作主要原料生产的产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税5年。

国税发〔1994〕008号文件规定：关于印发固定资产投资方向调节税“资源综合利用、仓储设施”税目税率注释的通知，对煤层气、煤矿抽放的瓦斯利用项目规定了固定资产投资方向调节税实行零税率，但不包括行政办公和生活服务用房的投资。

国家发改委2007年4月印发《关于利用煤层气（煤矿瓦斯）发电工作的实施意见》，提出煤层气（煤矿瓦斯）电厂所发电量原则上应优先在本矿区内自发自用，需要上网的富余电量，电网企业应当予以收购，上网电价比照国家发展改革委制定的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法（发改价格〔2006〕7号）》中生物质发电项目上网电价（执行当地2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价）；煤层气（煤矿瓦斯）电厂不参与市场竞价，不承担电网调峰任务。