金融机构化解地方政府债务风险

㈥ 解决地方政府债务风险的措施有哪些

解决地方政府债务风险的措施如下：

1、国有企业和地方政府债务的界限。贯彻执行中央政府对地方政府融资平台转型的要求，严格区分地方国有企业和地方政府债务的界限，适度允许地方国有企业发生违约，以便加强对投资者的教育；

2、财政部一直监测地方政府债务风险情况。当前地方政府债务管理存在的问题包括：地方政府偿债能力总体有所下降，局部地区债务风险有所上升；地方政府违法或变相举债担保仍有发生；不规范的PPP模式等。对这些问题，有关部门正在督促地方和相关金融机构采取措施加以解决；

3、引入长期资金提供者。地方政府债券及地方基础设施项目可引入成熟的、风险偏好稳定的机构投资者和个人投资者，尤其是要引入长期资金提供者；

4、设立政府性融资担保基金。中央可鼓励地方政府出资设立政府性融资担保机构，或政府性融资担保基金，或地方产业发展基金，充分利用资本市场为地方政府基础设施项目建设提供充足的资金，更好地支撑地区经济可持续发展；

5、适度加大国债和地方政府债券发行规模，是政府依法规范加杠杆的重要举措，可以避免全社会债务收缩对经济造成负面影响。随着全社会的杠杆水平逐步下降，政府的杠杆也可以逐步释放。

(6)金融机构化解地方政府债务风险扩展阅读：

建立健全债务风险预警和应急处置机制，将风险评估和预警结果通报有关部门和各省级政府，督促高风险地区多渠道筹集资金化解债务风险。

将地方政府债务纳入预算管理。财政部印发一般债券和专项债券预算管理办法，调整政府收支分类科目，在2016年全国预算草案中全面反映地方政府债务情况，指导地方分别在2016年预算草案和预算调整方案中反映政府债务情况，主动接受各级人大监督；

我国地方政府债务风险总体可控。以国际通用的债务率(债务余额/综合财力)指标衡量，2015年地方政府债务率为89.2%，低于国际通行警戒值。

需要注意的是，与发生债务危机的国家不同，我国地方政府债务形成了大量与债务相对应的优质资产作为偿债保障，加上未来一段时期内我国经济将保持中高速增长，也为债务偿还提供了根本保障。

㈦ 地方性政府债务的风险及影响

地方政府债务风险作为财政风险的重要构成，对金融和经济具有较大威胁，在国民经济运行中的地位日渐凸显，并成为中央及地方政府长期关注的核心问题。但到目前为止，国内外对地方政府债务风险并无明确统一的概念，大部分研究都强调地方政府债务增长，甚至将地方政府债务增长直接当成债务风险。可见，地方政府债务风险是一个看似简单，但较为复杂的问题，现有的相关研究也还存在一定的局限，有待进一步深入探索。
关于地方政府债务风险概念的梳理
1.基于一般风险概念的认识
明确一般意义上的风险(Risk)概念，是理解地方政府债务风险的前提。Willett(1901)将风险定义为，不愿发生的事件发生的不确定性之客观体现。Knight(1922)又指出，风险是一个可测度的不确定性，并且是从事后来看不确定性因素所造成的损失。随后，理论界对风险的认识开始不断深入。温涛(2005)在总结前人研究基础上将其归纳为，风险是一种不确定性，可以是导致某种损失的不确定性，也可以是带来某种收益的不确定性，同时还与预期相关。
就地方政府债务而言，只有当其对经济社会发展带来危害的时候才可能去关注其风险，因此，地方政府债务风险属于未来发生损失的不确定性。
2.基于政府债务风险的借鉴
国外关于政府债务风险的研究较多，如Horton Jr.(1972)认为，一旦在经济繁荣时期发生政府违约事件，经济萧条趋势将随即而来，这种违约一般表现为政府债务增长超过了居民收入增长。Alberto and Tabellini(1992)认为政府债务风险是债务规模膨胀所导致，可以划分为两类，一是政府债务规模增加所导致的货币贬值风险，二是政府债务增加还将会导致债务违约，从而将影响政府信用。与此同时，部分学者还将债务风险与财政可持续性相互联系，即将债务风险当成是财政不可持续性。Buiter(1985)认为财政可持续是指作为经济实体的财政存续状态或能力，当政府有能力偿还债务时，财政就是可持续，否则将导致破产风险。Blanchard et al.(1990)认为在确定财政收支水平时，如果能够使所考虑时期内的净债务占GDP的比重保持不变，此种条件下确立的财政收支就是可持续，反之就存在风险。Frenkel and Razin(1996)认为政府债务不可持续将会导致财政政策发生“急剧性”变化，从而导致预算发生失衡，以及不能偿还债务而损害储蓄人的利益。
无论是从直接定义，还是从可持续概念来看，关于政府债务风险的研究，重点还是强调政府债务所带来损失，涵盖了地方政府债务风险的一般内涵。但相比之下，地方政府债务风险更具个性特征，比如从风险的危害上看，地方政府债务风险可以演变为中央财政风险，以及金融体系和经济运行风险，只有当这些风险发生后，地方政府债务风险才可能爆发，因而地方政府债务风险更具传导性、隐蔽性和危害性。
3.地方政府债务风险的理解
2000年以来，伴随着我国地方政府债务规模的快速膨胀，国内学者开始关注地方政府债务风险问题。郭琳和樊丽明(2001)认为地方政府债务风险表现为地方政府债务的不确定性或其自身的缺陷以及由此引发的问题，包括总量支付、债务结构、利率汇率等内在风险，以及增加税负、向上级政府转嫁、影响宏观经济等外在风险。马海涛和吕强(2004)认为地方政府债务风险是指地方政府无法清偿到期债务的偿债风险，以及引发的其它风险。呼显岗(2004)将地方政府债务风险定位于向中央财政的转嫁，并严重威胁到国家的经济安全和社会稳定。贺忠厚等(2006)认为只要有地方政府债务就有风险，表现为对经济运行、社会发展、预算执行、信用环境等产生影响。于海峰和崔迪(2010)提出的地方政府债务风险，就是指地方政府债务在各种不确定因素影响下，对社会经济造成损失的可能性。韩增华(2011)认为地方政府债务风险表现为资不抵债，即当期财政收入不足以维持当期财政支出。黄国桥和徐永胜(2011)将地方政府债务风险归结为地方政府过度负债行为，从而导致预算软约束、政治腐败。缪小林和伏润民(2012)认为地方政府债务风险表现为债务相对于经济、政府和居民负担的超常规增长，并将其分为承债压力风险和偿债能力风险。李茂媛(2012)认为地方政府债务风险是债务规模的急剧扩张，从而影响财政和金融运行，并对地方经济发展产生负面效应。
从国内相关研究来看，基本都认为地方政府债务风险是债务增长带来危害和损失的不确定性预期，与本文对风险及地方政府债务风险的理解相吻合。然而，已有研究更多的还是强调债务快速增长的表象，缺乏对地方政府债务如何影响财政、金融和经济系统运行的深入分析，从而难以形成对地方政府债务风险内涵的深刻认识。
适合国情的地方政府债务风险内涵
地方政府债务风险一旦爆发，导致的不仅仅是某个县、市或省级财政运行困难，而将会通过向中央财政传导形成整个公共财政风险，甚至会通过向金融系统蔓延，引发全国性金融危机或经济危机，这将作为本文理解地方政府债务风险内涵的关键。
1.地方政府债务风险会向中央财政传导，引发全国性系统财政风险
与美国、加拿大、澳大利亚和俄罗斯等联邦制主义国家不同，我国是典型的单一制大国，在单一制体制下，多级政府及相应的多级财政间具有相互依赖和影响关系，在财政运行责任上中央政府对地方政府具有无限的连带性。因此，就地方政府债务而言，如果数量积累到一定程度并引发财政风险，同时地方政府又无力化解，承担地方政府债务的责任自然会向中央政府转移，则具有局部性的地方政府债务风险可能演化为全国系统性的财政风险。黄国桥和徐永胜(2011)已经证明，如果地方政府财力不足，难以按时还款，上级政府必然会从大局出发，通过加大转移支付或采取豁免地方政府部分债务等方式，为下级政府的债务风险买单，最终形成地方政府债务风险“倒逼”中央政府，并演化为中央财政风险。
2.地方政府债务风险会通过向金融机构蔓延，引发金融或经济危机
我国当前正处于市场经济的转轨初期，财政与信贷的密切联系决定了财政风险与金融风险共存。2010年底，全国地方政府债务通过银行信贷方式融资规模为84679.99亿元，占地方政府债务总额的79.01%，与此同时，同期金融机构人民币年底贷款余额中，地方政府债务银行贷款占17.67%。可见，如果我国地方政府债务风险发生，即未来各年度财政收入不能补缺历史欠债的话，势必导致银行无法按时足额收回贷款，在银行体系内部加剧呆账、坏账的持续恶化，从而导致资金链断裂使银行运行资本呆滞而被迫破产，金融危机随即出现。胡援成和张文君(2012)也证实了该观点，即地方政府债务的迅速扩张会加剧银行信贷风险，为金融体系不稳定埋下隐患。更进一步看，金融机构各项存款中，企业存款大约占34.04%，且绝大部分属于短期存款，另外，在地方政府债务余额中也有9.75%是来源于单位和个人借款。如果地方债务风险发生、银行资金链断裂，将直接影响企业生产资金的正常循环，根据经济运行传导机制，生产下降、企业倒闭和失业增加等经济危机也将接踵而来。
由此可见，如果地方政府债务常规增长不具有危害，也构不成债务风险，因而地方政府债务风险除了涵盖债务增长外，还包括债务增长形成的危害或损失预期。据此，我们可以将地方政府债务风险理解为，债务形成危害预期的超常规增长，而这种危害除了体现对自身财政运行影响外，还表现为通过风险传导机制，对中央财政、金融系统和经济运行的破坏。 根据上述对地方政府债务风险内涵的理解，判断地方政府债务风险生成的原因，其实质就是揭示地方政府债务超常规增长的动力。针对该问题，已有研究从经济发展、财政体制、管理制度和政府行为等方面进行探讨，但多数仅仅是阐述了地方政府债务增长的原因，并没有揭示出地方政府债务超常规增长的动力。
基于经济发展视角的认识
从经济发展的角度来看，恢复和发展经济的各种经济社会项目建设，是促进地方政府债务增长的主要原因。Ratchford(1947)指出美国1930—1940年间的联邦债务达到325亿美元，除了30亿美元用于退伍军人的津贴外，其余全部用于和平年代的经济社会项目支出，主要目标是实现经济复苏。Hildrethand Miller(2002)通过实证得出，地方政府债务与经济发展息息相关，一方面，地方政府债务举借越多，对未来地方经济发展越具有较大的促进作用，另一方面，地方经济总量积累越大，为举借债务奠定了较强的承载能力基础。Islam and Hasan(2007)以美国战后时期为例，实证得出公共债务虽然伴随一定的通货膨胀，但能带来资本积累和实际产出增长，这也就成为各地举借债务发展经济的重要依据。在国内，郭琳和樊丽明(2001)马海涛和吕强(2004)等认为我国正由计划经济向市场经济过渡，这种“放权让利”的改革促使地方政府成为拥有自我发展目标的经济实体，从而导致财政支出扩张，地方政府债务负担不断加重。呼显岗(2004)指出政府对经济和社会微观领域事务干预过多，从而导致很多市场风险直接转嫁为债务风险。曹信邦等(2005)以经济发达地区为例，指出政府债务规模与经济发展水平呈现高度相关，而这些政府借款和贷款主要用于经济建设。安春明(2009)指出政府为拯救经济，安排了4万亿投资计划，这很大程度上迫使地方政府举借债务。于海峰和崔迪(2010)指出，强烈的利益动机将导致地方政府追求本地区经济快速增长，而这样一个以“政府代替市场”的投资行为必然导致政府投资过宽，不得不通过举借债务来实现。中国人民银行靖安县支行课题组(2011)通过实证指出，地方工业发展、城市功能完善等均要求增加地方政府债务，同时也能取得较好效益。
从经济发展来认识地方政府债务增长，其实质是说明了地方政府债务与地方经济发展相互伴随。早在19世纪70年代，瓦格纳就提出随着社会进步及城市化和工业化的发展，对公共投资的需求会增大，而这类需求支出一般都属于资本性支出，按照时间配比原则，资本性支出除了一部分应在当期得到补偿外，大部分应该分摊到各个时期，由此需要举借债务。可见，经济发展对债务的需求不能说明是债务风险产生的原因。
基于财政体制视角的认识
从财政体制的角度来看，政府间财政分权及预算制度导致的财力减少、支出扩张，是地方政府举借债务的直接原因。Green(1993)从税收国家和债务国家的关系出发，指出向居民征税与举借债务具有替代性，在税收减少的情况下地方政府不得不举借债务。Temple (1994)指出，在公共基础设施投资中，是应该采用当前税收收入还是应该利用市政债券，很大程度上取决于居民收入水平，一般情况看，税收比重过低是导致地方政府盲目举债的直接原因。Teresa and Craig(1997)将地方政府债务膨胀归因于一国政府间不合理的财政关系，包括横向和纵向的财政非均衡缺口，以及政府间缺乏透明的转移支付标准等。Krol(1997)认为预算条例将决定政府收入和支出大小，从而也就决定地方政府是否会举借债务，因此预算软约束导致的支出膨胀是地方政府债务风险形成的根源。Mikesell(2002)认为政府债务形成的原因主要包括弥补财政赤字，以及在某一财政年度弥补短期资金不足。在国内，郭琳和樊丽明(2001)也指出财政体制缺陷会引发我国地方政府债务风险，包括政府间事权与支出责任划分不清形成的偿债意识缺乏和财政收不抵支。呼显岗(2004)认为国家实施积极的财政政策导致地方支出压力过大，以及分税制改革不彻底导致地方政府事权与财权不匹配，以此导致债务增加和偿债能力弱化。张远(2005)认为我国非正式预算体制的软约束，会迟滞正式预算制度的完善过程，使地方政府收支进一步弱化，从而衍生出举债筹资欲望的制度化。安春明(2009)指出伴随着分税制改革，地方在经济分权和赶超战略的驱动下开始自主地发挥资源配置功能，在预算财力无法满足的情况下，开始运用债务工具弥补建设资金的缺口。贾康等(2010)指出分税制改革虽然规范了收入分配，但是并没有解决财力与事权匹配的问题，任何一项宏观经济政策的实施都会增加地方政府支出压力，从而被迫举借债务。蔡玉(2011)指出在我国事权和支出责任不明晰背景下，中央出台的各项民生政策，地方政府只能依靠举借债务落实。
从财政体制来解释地方政府债务增长，重点阐述了在政府间财政关系框架中，各种财政政策或制度导致地方政府财力与支出责任的不匹配，从而需要通过举借债务来完成上级政府指定的支出责任。在国内，绝大多数学者都将其归结为分税制的不彻底，由于分税制下的事权和支出责任不明确，无论中央的民生政策还是扩大内需，均会增加地方政府的支出压力，从而被迫举债。但这并不是债务超常规增长的充分条件，而关键问题是，在这种存在财力缺口的条件下，会为地方政府非理性举债提供机会和空间，导致地方政府债务的超常规增长，从而导致风险的产生。
基于管理制度视角的认识
从管理制度的视角来看，缺乏严格的地方政府债务举借审批、使用监管和偿还管理等制度，从而无法控制债务规模的盲目扩张。Hackbart and Leigland(1990)指出，由于缺乏严格的地方政府债务发行和偿还方面的管理制度和政策，从而导致1977—1987年间美国州级债务余额从870亿美元快速增长到2640亿美元。Trautman(1995)指出当前许多州将所有的债务活动集中在一个机构，对此他提出地方政府债务的定量管理办法应该逐渐被发展起来，并要应用于债务活动的分析，这有利于对债务规模的控制和管理。Dafflon and Beer-Tóth(2009)研究指出，关于地方公共债务不仅需要有举借方面的制度约束，比如预算平衡制度、举债管理框架、债务行政控制等，而且还需要有对超规模债务产生影响的处罚机制，比如强制性的行政规范等。Levine(2011)基于积极政策理论和税收收入准则，提出州政府通过采用较优的管理制度，就会通过管理将债务信号传导到信用评级、投资主体和纳税人，从而约束州政府及时履行自身的债务责任，从而降低债务的违约成本。在国内，郭琳和樊丽明(2001)从债务管理方面指出，债务管理制度严重滞后，缺少相应的偿还机制和决策失误的责任机制；债务管理体制条块分割、各自为政，难以进行有效的债务风险量化；地方政府缺乏直接融资渠道等均会导致我国地方政府债务风险发生。李光辉(2003)认为地方政府债务风险产生的原因之一是地方政府缺乏举借债务的总体规划和科学论证。王晓光和高淑东(2005)提出，地方政府债务大量产生的另一个原因是，我国地方政府债务缺乏有效的债务资金监管系统，以及灵敏有效的反映和控制债务风险的约束机制。裴育和欧阳华生(2007)提出如果缺乏债务风险预警机制，将难以预先知道债务风险状态，从而不利于地方政府债务风险的控制。安春明(2009)指出影响地方政府举债行为的因素主要包括债务管理技术、债务决策技术和债务预算技术等。李燕(2009)分别列出我国地方政府融资负债的主要问题，包括融资决策主体多元化，债务监管主体不明确；对资金应用的监管不到位，导致投资大、效率低；资金使用和偿还缺乏中长期规划。于海峰和崔迪(2010)认为政府绩效评价和监督体系的不完善，是导致地方政府债务风险的关键。
从管理制度视角看地方政府债务的增长，实质上是从具有外生性的管理方面来约束地方政府债务行为，换句话说，如果存在合理的债务规模约束机制，地方政府就不可能盲目举借债务；如果存在合理的债务使用监管机制，低效的地方政府债务就会减少；如果存在合理的偿还管理机制，地方政府债务违约就难以发生。可见，管理制度的建立和完善在抑制地方政府债务盲目增长中发挥了较大的作用，但这并不是地方政府债务风险产生的内生根源。
基于政府行为视角的认识
从政府行为的角度看，在信息不对称的条件下，地方政府作为“经济人”将追求自身利益最大化，导致债务规模膨胀。Rodden(2002)指出无论是发达国家还是发展中国家，拥有自由支出权限的地方政府积累了大量不可持续的赤字，并要求中央政府通过增加转移支付或提供特别的救助等方式承担起部分或全部债务。Bienvenido Oplas(2008)认为越来越多的地方政府债务出现，主要表现为政府在财政上的不负责任，而且这种不负责任已经成为一种规则，即地方政府在职期间因为需要支付他们前辈欠下的债务从而导致自身财政压力，所以，这些政府官员不仅借款支付债务，同时也采用债务来提供新的福利工程，由此导致债务越积越多。Akai and Sato(2009)指出如果地方政府举债事前激励一旦与中央政府实施救助或者成本分担行为相结合，那么就可能导致地方政府过度举债行为。在国内，刘尚希和赵全厚(2002)将政府假定为双重主体，即既是一个普通的经济体，又是一个特定的公共主体，因此，地方政府债务产生也具有理性和非理性的划分。冯静和石才良(2006)在解释地方政府违约博弈模型理论基础上，得出地方政府成为独立预算主体，就会产生转移债务成本的动机；资本市场不完善或银行体系不成熟，分散或抗拒风险能力不强，就会增强地方政府对中央政府救援的预期。唐云锋(2006)认为在地方政府与上级政府及本地公民的双重委托代理关系中，作为最终委托人的地方公众没有得到选择代理人和代理合约的权利，正是这种对标准委托代理关系的偏离导致作为代理人的地方政府按照其自身利益最大化，从而不能实现公众利益最大化，进而导致债务的扩张。姜文彬和尚长风(2006)认为在中央政府为委托人和地方政府为代理人的委托代理关系中，地方政府债务产生的直接原因是代理人付出的行动成本大于从委托人得到的经济报酬，而根本原因是委托人激励和监督制度的不完善。安春明(2009)指出，如果地方政府作为“经济人”追求自身利益最大化，那么就会将个人或所述组织的利益凌驾于公共利益之上，这种“经济人”行为将导致地方政府不顾国家利益而相互攀比举债。类承曜(2011)从治理结构来看，公民是委托人，而政府作为一种组织和制度安排是公民的代理机构，而我国地方政府业绩主要通过经济指标来考核，因此，地方政府不惜举借债务来追求经济增长。李茂媛(2012)认为，政府或政府官员自身利益包括公共利益、个人利益和小集团利益，在现行行政体制下，地方政府官员为了政治利益需要会凸显其政绩，从而不惜举借债务极力扩大支出，另外，地方政府官员还会极力扩大支出以创造设租和寻租的机会，也会大力举债新办各种工程。崔治文等(2012)指出，在中央政府和地方政府信息不对称情况下，地方政府迫于“GDP锦标赛”压力及政治升迁考虑，可能出现非理性举债的机会主义行为，另外，中央政府与地方政府行为目标的不一致也会导致地方政府盲目举债。黄国桥和徐永胜(2011)认为在现行行政管理体制下，地方政府官员将个人的政治前途放在首位，为了应付上级考核和凸显工作业绩，实现自身利益最大化，在任期内会超越现有财力和经济实力，不惜债务融资发展经济。
从政府行为方面看地方政府债务增长，国外学者侧重强调理性预期对地方政府举债行为的诱导，即地方政府通过过去的各种表象可以预期到债务责任可以转移到上级政府或者下任政府，而自身就可以大量举债，同时还存在违约动机，最终导致预期破灭，但这里还缺乏利益诱导的条件。少数国内学者也将地方政府个人利益当成非理性行为的举债动力，但如果仅此而已，所举借债务需要自己去偿还的话，地方政府即使存在个人利益也不可能盲目举债。可见，从政府行为方面分析地方政府债务风险产生的原因，既要考虑非理性的利益动机，又要考虑债务责任转移预期，还要考虑债务责任预期破灭，这为本文在权责时空分离下思考地方政府债务风险提供依据。

㈧ 地方政府隐性债务存在哪些问题

地方政府隐性债务存在的问题：

1、扩大结构性矛盾

地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

2、恶化信用环境

债务约束软化，恶化了社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少企业的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。

金融风险放大

高居不下的地方债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。

城市商业银行平时的经营普遍受到当地政府的强烈干预，一般地方政府都是城市商业银行的最大股东，向大股东的关联贷款庞大是引发其财务风险的重要原因。

债务风险是社会稳定的隐患

一些感到财政收入不足、上级财政“补贴”不足、同时无力变相发债或借钱的地方政府或机构，往往情不自禁地利用手中职权向社会强行摊派或收费。个别地方政府及其部门由于无法按期归还银行债务本息或拖欠工程款，使他们疲于应付筹措资金还债，这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。

(8)金融机构化解地方政府债务风险扩展阅读：

地方政府隐性债务偿还途径：

1、增加国家预算中用于基本养老保险事业的支出；

2、利用股市变现国有资产，变现收入的大部分用以充实基本养老保险基金；

3、开征存款利息税；

4、发行养老保险国家债券；

5、发行养老保险彩券；

6、开辟新税种——个人住房房产税、遗产税及其他；

7、扩大共济基金 可运营部分的投放渠道和投放力度。

㈨ 如何化解地方政府债务风险

今年5月，经国务院批准，上海等十个地区试点地方政府债券自发自还。在深化改革的大背景下，此次试点的推进迫使《预算法》修订工作提速，有利于强化市场约束，明晰偿债主体，从而控制和化解地方债务风险。
除了政策上的不断完善，近年来，国内外学者也对中国的地方政府债务风险给予了广泛关注，甚至有国际机构预测这一风险将引发中国版的次贷危机。如何防范和化解地方债风险，显然需要深入研究。中国金融四十人论坛（CF40）成员、国务院发展研究中心宏观经济部巡视员魏加宁长期关注地方债问题，并进行了十余年的调查研究。近期，他负责的CF40内部课题“地方政府债务风险综合化解方案研究”完成了中期成果，CF40就此举办了内部课题评审会。本次会议由CF40秘书长王海明主持。与会专家认为，虽然目前地方政府债务风险总体可控，但存在的问题不容忽视。在短期，应针对不同类型的风险加以区别对待，加强债务信息披露。在中期，应从地方政府和金融机构两个方面来化解地方政府的债务风险。在长期，应建立有效的地方政府债务多方约束体系，并为地方政府推进城市化建设提供规范的融资渠道。

经作者审核和主办方同意，《21世纪经济报道》本期就本次会议成果做专题报道，刊登会议纪要和CF40学术顾问、北京大学国家发展研究院教授林毅夫的评审发言，以及部分与会嘉宾的现场讨论内容，以飨读者。参与讨论的嘉宾还包括：CF40成员、中国银行业监督管理委员会非银部主任李伏安、浦发银行战略发展部总经理李麟，CF40特邀嘉宾、中国人民银行研究局副巡视员纪敏，CF40理事单位代表、中国国际金融有限公司董事总经理毛军华等。

近期，中国金融四十人论坛（CF40）内部课题“地方政府债务风险综合化解方案研究”完成了中期成果，本课题由CF40成员、国务院发展研究中心宏观经济部巡视员魏加宁负责。在CF40就此课题举办的评审会上，来自世界银行等国际机构，人民银行、银监会、国家统计局、上海市金融办等政府部门，财科所、北京大学等学术机构，国开行、浦发银行等金融机构的专家学者与业界人士围绕地方债相关问题展开深入讨论。与会专家认为，虽然目前地方政府债务风险总体可控，但存在的问题不容忽视。课题组不仅提出及时化解地方政府债务风险的短期、中期和长期对策，还提出城镇化融资的三种新渠道：地方政府自主发债、发挥政策性金融的作用和公私合作。

地方债问题凸显

从债务规模、负债率和债务率来看，我国地方政府的债务风险总体可控。根据国家审计署的数据，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约为11万亿元，负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务（即政府或有债务）加总约为7万亿元。政府或有债务应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任。

根据审计署的测试，从全国来看，2012年全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP的比率（即负债率）约为37%；考虑到政府的或有债务，全国政府性债务的总负债率约为39%，低于国际通行的60%的标准。而从年末债务余额与当年政府综合财力的比率（即债务率）来看，截至2012年底，即使考虑到政府的或有债务，我国政府的债务率约为113%，处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值范围之内，在国际上处于中等水平。

虽然风险总体可控，但地方政府债务存在的问题已经逐渐显现。首先，地方政府负有偿还责任的债务增长较快，近三年来地方政府负有偿还责任的债务年均增长接近20%。其次，道德风险巨大。我国为单一制国家，从法理上讲中央政府对地方政府债务有兜底责任，由此引发的地方政府道德风险十分巨大。

再次，宏观经济下行导致的流动性风险增强。我国各级政府虽然拥有大量国有资产，但是资产变现往往需要时间，而地方政府债务多为中短期债务，从而形成期限错配。一旦爆发财政金融危机，届时再卖国有资产就会越卖越不值钱。此外，由于地方政府债务过度依赖土地出让收入，房地产泡沫一旦破裂，就会使地方政府的偿债资金大幅减少，从而诱发地方政府债务危机。据统计，截至2012年底，土地出让收入偿还的债务余额占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37%。

最后，地方政府债务资金的来源日趋“影子银行化”，造成债务信息越来越不透明。近三年来，在地方政府负有偿还责任的债务中，来自商业银行贷款的比例从75%下降到50%，而通过有明显影子银行特征的融资渠道形成的债务余额在明显上升，债务隐形化特征凸显。一旦某地或某项目爆发偿债危机，债务信息不透明不仅会提高化解成本，而且还会损害政府的公信力。

化解地方政府债务风险之策。在近期，可以根据风险的程度，将地方政府的债务风险分为三类：第一类，债务指标已经超过警戒线，但尚未发生债务危机；第二类，已经爆发债务危机，但不具备系统性风险；第三类，债务危机已经十分严重，并有可能引发系统性风险。课题组建议对于不同类别的风险应采取不同的应对措施，并且有必要建立一个跨部门的临时性决策机构——“地方政府债务风险管理委员会”，以应付近期内可能出现的局部性突发风险。但对于管理委员会的设置与功能，与会专家并未达成共识。

在中期，首先，应加快财税体制改革，增强地方政府的自主财源。为满足城市化建设的庞大资金需求，当务之急是要规范地方政府举债融资机制，早日从法律上允许地方政府公开、透明、自主地从资本市场自主举债融资，开正门、堵旁门。对存量债务，可以通过地方政府债务证券化和银行资产证券化两个方向来盘活存量，把现有的隐形债务“暗翻明”，增强流动性，防止资不抵债，防范银行风险。此外，应增加中央政府对地方政府的一般性转移支付，增强转移支付的规范性、公式化和透明度，以增强地方政府的财政能力。

其次，应当让国开行回归政策性，使之成为专门为地方政府融资平台提供贷款的政策性金融机构。由于政策性银行的资金来源与商业银行不同，一般不会形成短存长贷或短借长投等期限错配现象。同时，还要加快推进国有银行的“去国有化”进程，以切断地方政府的“关联交易”。双管齐下，尽快化解商业银行因地方政府融资平台贷款所带来的潜在风险。

从长期看，应当建立起有效的约束机制。一是形成自上而下的监管体系。必须建立起中央政府对地方政府的债务管理体系，包括风险监测指标、有效监管和预警体系。二是通过允许地方政府在资本市场上公开、自主举债融资，形成来自信用评级机构、金融中介机构以及广大投资者的市场约束机制。三是强化自下而上的民主监督体系。强化地方政府的自我约束机制，在各级政府之间打造“防火墙”，如强化地方人大对地方政府举债融资的监督约束等。

城镇化融资新渠道

多方研究表明，我国未来城镇化的资金需求较大。从图3来看，城镇化也是地方政府频频举债的重要原因。为了顺利化解地方政府债务风险，课题组认为，当前亟须开拓城镇化融资新渠道。首先，地方政府自主发债是可行的渠道之一，前不久国务院也批准了若干试点。地方自主发债符合公平、效率原则，也有利于改善宏观调控体系，但还需要相应的配套措施。比如，加强对地方债务信息的披露，发挥好市场中介组织的作用，以形成良好的定价机制。

其次，在新型城镇化当中，需要的资金量大、期限长、回报慢，并且很多项目带有纯公共物品和准公共物品的性质，从而有可能导致市场失灵，因此需要发挥“开发性金融骨干作用”。政策性金融一方面可以直接为基础设施投资项目筹资和投资，并通过制度的安排带动民间资本投资，另一方面可以弥补市场机制的不足，支持外部性强的准公共品生产。

最后是推动公私合作制。在这种模式下，政府部门与私营部门为了完成某个项目的投资、建设和运营而长期合作，并且运作模式灵活多样。私营部门是公共设施和服务的提供者，而政府部门是监管者。公私合作模式具有很多优势，比如：可以增加基础设施的建设和公共服务的供给，更好地实现风险分担，提高服务质量等。但其成功运作离不开法律法规、政策方面的保障，还需要公私双方加强对模式的学习和相关人才的培养。

（资料来源：网易财经）

㈩ 为什么要重视地方政府性债务风险

地方政府债务风险是指地方政府承担债务但无能力按期还本付息的可能性以及相应产生的后果，如导致政府财政不能正常运转，拖欠干部教师工资和职工养老金，以及无力进行公用事业投入等。
一是爆发区域性财政风险。
很多人认为地方各级政府掌握大量国有资产、资源，在目前财政体制下，地方政府又不能破产清算，中央财政不可避免成为“最后支付人”。这未免有点盲目乐观。考虑到举债地区的普遍性、部分地方债务负担的严峻性，以及偿债来源对土地财政的高度依赖性，地方政府负债的偿付风险以及由此诱发的金融风险和政府信用风险仍不可小觑。受宏观经济增速放缓、地方财政增速回落以及房地产市场调整等因素影响，一旦累积的债务风险超过地方财政承受能力，信用链条就有可能断裂，爆发区域性财政风险。
二是引发系统性金融风险。
地方债主要来源于银行等金融机构的间接融资，地方债与银行等金融体系风险直接关联程度较高。债务违约和兑付危机最终都会形成银行等金融机构的不良资产，区域性财政风险与系统性金融风险互为因果、交织关联、循环影响、叠加蔓延。当地方债规模和“借新还旧”展期超过一定极限后，金融危机的“多米诺骨牌”就会倒塌。巨大债务不仅使地方政府陷入财政困局和债务风险当中，还不可避免转化为区域性、系统性金融风险。
三是诱发经济和社会政治风险。
可以毫不夸张地说，目前，地方债风险已经成为威胁我国经济持续发展、社会稳定和政治安全的重要因素。如果严格金融规则，不少地方债已经无法依靠“借新还旧”展期。如果按市场化要求，一些地方政府实际上已经破产。过高的地方债直接推高土地和楼市价格，难以偿付的地方债也给银行等金融机构带来不良资产等风险敞口。巨额地方债的背后，实际上是政府信用的隐性担保，地方举债融资普遍不考虑偿付责任以及所造成的后果，“只管借，不管还”。企业和事业单位把最终偿付责任转嫁给政府，下级政府把最终偿付责任转移给上级政府，地方政府把最终偿付责任转推给中央政府，上届政府又把最终偿付责任延迟给下届政府，“击鼓传花”。一旦地方债风险爆发，只能廉价变卖国有资产、或者由上级政府乃至中央政府兜底，最后只能通过债务重组、货币贬值转嫁债务负担，由全国人民集体买单。因此，地方债风险集聚、积累到一定程度，地区性风险就有可能演变为区域性、全局性、系统性风险，就有可能损害政府公信力，恶化社会信用环境，诱发经济危机和社会信任危机，最终拖累经济可持续发展、影响社会稳定、威胁政治安全。